中图分类号：D035-01 文献标识码：A 文章编号：0438-0460(2021)01-0078-11 两岸融合发展是当前大陆对台政策的重要内容。自2018年出台《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》(“31条惠台措施”)以来，大陆两岸融合发展政策体系日渐成型。有学者将这一政策体系称为涉台公共政策体系，并将“31条惠台措施”视为大陆涉台公共政策体系初步成型的标志。本研究也倾向认同大陆涉台公共政策体系的提法，主要基于以下几个因素：首先，从公共政策视角来看，两岸融合发展政策具备了解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益等公共政策的构成要素，也具备了公共政策的引导、规范、调控、管制与分配等功能，因此本质上仍属于公共政策范畴；其次，两岸融合发展是作为政策概念提出来的，对两岸融合发展政策进行政策解释固然必要而且也非常重要，但是，对这一政策概念和政策解释进行理论化凝练与系统化的学理阐释，有助于更好地为两岸关系实践提供理论指导；最后，公共政策是国家治理的重要工具，其逻辑动力即是治理，故而涉台公共政策体系的概念更能凸显国家治理的逻辑。党的十九届四中全会把实现国家完全统一纳入国家治理现代化进程，实际上蕴含着将治理逻辑贯穿国家统一过程的重要战略思维。这意味着新时代大陆需要进一步探索更为有效的两岸关系治理结构、机制和路径，在推进国家治理现代化进程中深化两岸融合发展，在深化两岸融合发展过程中夯实国家统一基础。换言之，两岸融合发展与国家治理现代化、落实国家统一是耦合互构、相互促进的有机统一过程。涉台公共政策体系能够将这三者充分纳入论述主轴，更加突出“国家治理—两岸融合发展—国家统一”的逻辑主线，从而构建一个更具理论张力的解释框架。 涉台公共政策体系与国家治理现代化战略之间，有什么样的内在逻辑关系？它与国家统一、两岸融合发展之间的关系与作用机制如何？这一政策体系的逻辑动力与实质是什么？在国家治理现代化视角下，应如何构建涉台公共政策体系？围绕这些问题，本文拟从国家治理现代化的视角切入，对涉台公共政策体系的理论框架与实践逻辑进行初步探讨。本文通过梳理既有文献，对涉台公共政策体系进行概念界定，继而探讨涉台公共政策体系与国家治理体系和治理能力现代化的内在逻辑关系，在此基础上提出涉台公共政策体系的理论框架，并从国家治理现代化的视角提出该政策体系的构建原则。 一、涉台公共政策体系研究发轫 所谓公共政策，是“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案”①。公共权力机关通过具有特定价值取向的公共政策，规范有关机关、团体和个人等各类行为主体的社会行为，解决特定社会问题，对公共利益进行综合、调整与权威性分配。公共政策涉及社会生活的方方面面，关系到社会的各种利益。作为政治系统的输出，公共政策具有引导、规范、调控、管制与分配等基本功能，而公共问题、公共目标和公共利益则构成了公共政策的三大要素。②自20世纪80年代后期以来，大陆方面陆续出台了一系列涉台法律法规和规范性文件，从经济、社会、教育、文化等领域对两岸人员往来进行规范，保障台胞在大陆投资、创业、就业、求学、生活、旅游等方面的正当权益，解决两岸交流合作过程中衍生的诸多法律和事务性问题。从公共政策的视角来看，部分涉台法律法规与相关政策，在某种程度上已具备了公共政策的核心要素与基本功能，使得大陆在涉台领域逐步形成了以台湾同胞为政策受众的公共政策群。但客观而言，这些政策集群缺乏整体性的规划，相互之间的衔接配套不足，因此未能形成体系化运行的有机系统。2018年以来，大陆涉台公共政策日益朝体系化方向发展。中央先后出台“31条惠台措施”“26条惠台措施”“司法惠台36条措施”等政策，各省市地方政府在中央政策的指导下，出台了数千条配套政策措施，形成中央统一部署推进、地方配套落实，系统性、综合性、跨部门、多层次的政策体系。涉台公共政策体系被纳入涉台学术研究的范畴，正是基于这样的政策实践背景。 从公共政策的视角，分析大陆促进两岸交流合作与融合发展的政策，是涉台研究领域创新研究新范例。目前，学界研究涉台公共政策体系的公开文献极少，既有的研究主要从概念内涵、实质、结构、特征与作用等方面对其进行初步的理论探讨。郑振清最早提出“涉台公共政策体系”的概念，并对其进行较为全面的探讨。他认为，涉台公共政策体系是在“和平统一、一国两制”的战略指针下，由中央和各级地方政府多层次共同推进、多个公权力部门协同推动，在经济社会文化层面建构的以大陆为主场的政策体系。在他看来，“31条惠台措施”由多个公权力部门公开发布，具有公共性、综合性、系统性和针对性，涉及国家发展与国家统一的公共利益，是大陆涉台公共政策体系初步成型的标志。这一政策体系以台湾居民为政策受众，以促进台湾居民享有与大陆居民同等的经济社会待遇为核心，以促进对台交流合作与两岸融合发展为政策目标，是“中央深化两岸经济社会融合发展、继续推动两岸关系和平发展的关键步骤，是有力有效逐步推动国家统一的政策工具箱”。从政策体系结构看，涉台公共政策体系内含横向与纵向两个结构，前者包括中央政府层面的各个职能部委办局的政策协调与推动，后者包括央、地关系结构下地方的政策配套与执行。他认为，涉台公共政策体系是战略性的对台政策创新，其实质是在中共中央集中统一领导下，战略性地在国家统一前提前实施本应在统一后推动的融合式公共政策。③
