分级分工医疗制度是将一个地区的医疗预防机构及医务力量统筹安排，组成医疗预防网，实行患者就近就医，医疗单位分级分工，按级转诊、会诊。①这一制度缘起于苏联地段医疗服务制，根据国家划区域提供医疗服务。分级分工医疗是行政区划、各级医疗机构和防疫治病的整合，划分医疗服务网，固定服务人员和对象。中国的分级分工医疗制度于1955年6月最早在北京、上海、天津等大城市开展试点工作。那么中国分级分工医疗制度与苏联有何不同？试点具体是怎么实施的？对当时防疫防病、卫生建设有什么积极效果？这些问题值得我们详细梳理和分析。 围绕相关问题，学界做出了一些研究尝试。但就“医疗史”和“中华人民共和国史”领域而言，有关分级分工医疗制度方面的研究仍显薄弱。目前还没有学者对分级分工医疗制度进行系统、专门的研究。既有成果多散见于卫生志、医疗史、共和国史著述的篇章之中；其中在卫生志或通识性著作中，研究者通常仅用一个词条对之加以介绍，即对之概要提及，因而稍显粗糙和过于简练，语焉不详。②其次，有的学者将分级分工医疗制度放在农村合作医疗、巡回医疗大背景下加以研究，这种研究也较为简略，具有概述性质。③再者，含有分级分工医疗的有关文献汇编和含有北京市分级分工医疗政策与贯彻情况总结的若干文件的整理面世，为研究分级分工医疗提供了文献来源。④这些资料为本文分级分工医疗制度的研究提供了有效的借鉴。 北京市的分级分工医疗即央属驻京、市属、区、街道及各系统的医院、门诊部，各工厂、学校、机关、企事业单位的卫生所(室)，防治站、街道防治站、郊区县防疫机构全面组织起来，结成一个有机医疗预防网。根据不同层级医疗机构的技术力量和设备条件，明确各级医疗机构的服务范围、职责任务及相互间的关系。按行政区域划片，分工负责区域内干部、职工和人民群众防病治病工作，按单位或住地划分就诊医疗机构，有秩序就近就医，使广大群众的医疗保健问题能固定在一定的医疗机构，做到无病早防、有病早治，成为保证和提高门诊工作效率和质量的重要举措。 本文旨在以北京市分级分工医疗制度为主要研究对象，分析其提出的背景、具体落实和安排、实施效果等。通过挖掘地方志、卫生志和北京市各档案馆的资料，研究北京市分级分工医疗制度的实施和成效，进而推动全国分级分工医疗、卫生防疫工作的研究，以资为当下卫生建设提供经验借鉴。 一 特殊的历史背景 分级分工医疗制度的组织实施是在国家进行社会主义建设起步阶段进行的，与当时城乡之间、城区之间医疗资源配备不平衡，传染性疾病时有发生，农业发展和工业化建设、爱国卫生运动的任务繁重等息息相关。 1949年新中国成立后，党和政府在恢复国民经济的同时，着力提高人民生活水平，改善人民的医疗卫生状况。北京市逐步在各区县建立县医院和公社卫生院。北京市政府一方面完成了对医疗系统的接管，建立了卫生局，共接管11所医院、7个卫生所、2个药库等25个医药卫生单位；另一方面，抓紧创建和扩建大型医院。在北京市卫生局的指导下，城区扩建了同仁医院、第三医院，并陆续建成友谊医院、儿童医院、积水潭医院、宣武医院、朝阳医院、妇产医院等大型医院。 然而，此时农村的卫生资源短缺问题凸显。“刚解放时，全北京郊区医务人员只有262人，没有一所乡、镇医院，只有三个卫生保健所，传染病经常流行，严重的威胁着人民的健康。”⑤这严重影响了农民疾病的防治。广大农村面临看病难、看病贵的问题，而城市医院人满为患，病人扎堆，拥挤不堪，大医院门诊负担重。不同层级、区县医务人员劳逸不均、医疗资源配备的不平衡，导致医疗机构出现“大忙小闲”“公忙私闲”的状况。病人倾向于去市区好的医院就诊，而小医院几乎无人问津。还有的公立医院病人多，而私立医院病人少。这些问题严重影响了医疗资源的合理配置和治病效率的提高。 除了城乡医疗资源配备不平衡，医疗与工业化建设之间的关系也是一个极为重要的面相。1953-1957年，北京市开始实施第一个五年计划，重点发展重工业。“一五”期间，北京市共建立10个工业区，全市工业基本建设规模较大，总投资额达9.49亿元，新建工业企业41个，改建、扩建工业企业329个。⑥工业化建设带动北京市的人口流动，北京人口1958年比1952年增加了119.6万人，其中迁移性人口增加69.1万人，占增加总人口的57.8%。⑦居民约1/4是工人。在人员高密度的工厂，一旦暴发传染性疾病，疫情将迅速扩散。为了保障职工健康和安全，保证工业化建设如期完成，减少工人在施工过程中身患职业病和传染病的风险，需要在工厂中成立专门的卫生服务机构。工人群体需要防治的主要有流行性乙型脑炎、性病、麻风病、大骨节病、克山病、甲状腺肿以及厂矿职业病(如铅苯中毒、硅肺、中暑等)。很多工厂成立了保健站，专门为工人提供医疗服务。但是保健站的医务人员业务能力相对较差，需要对工厂卫生人员进行专业性培训。分级分工式的定点服务既能为工厂保健站培训卫生人员，也能提高卫生防疫的效率。 除前述因素之外，传染病多发、防治任务繁重等因素也使问题更加凸显。在20世纪50年代，北京市主要流行菌痢、麻疹、乙型脑炎三大传染病。据统计，1956-1964年北京细菌性痢疾流行，发病率最高到3708.66人/10万人，仅1958年十三陵水库和密云水库30余万民工发生传染病6200余例；1955-1958年北京市麻疹流行，麻疹发病率为1341.3-2298.0人/万人。⑧在卫生条件极差的情况下，一旦传染病暴发，人民身体健康将受到极大的损伤，国家工业和农业建设将受到极大影响。1953年6月，北京市公共卫生局印发《麻疹防治须知》，要求全市医疗单位在下半年要认真抓好麻疹防治工作，要求“病人不出门，医药送上门”。⑨各城区和广大农村需要有专门的防治队伍开展防疫工作，送药上门。分级分工医疗制度为防疫工作的开展奠定了制度基础。
