在中国，市作为一级地方行政单位，是近代以来的舶来品。从引入市制到个别地方试验，再到全国范围内的推广，并非一帆风顺，在此过程中，引发了众多的设“市”纠纷，与市制相关的法律也一再变更，人们对“市”的认知观念亦不断变化。 目前学界对设市纠纷的研究较少，但民国时期就已有学者关注，钱端升等在《民国政制史》中对汉口等城市的设市纠纷略有提及，但未展开论述，也未探析原因；①新中国成立后对此问题的研究并不多，张喜庆的博士学位论文对郑州、汉口、宁波等诸多城市的撤废做了勾勒，但未分析背后的原因，仅将其归于无力负担设市成本；②涂文学对汉口设市的个案研究，详尽地分析了1929年、1931年湖北省政府主席以及商民要求裁撤汉口市的主张，将汉口建设过程的曲折归因于两个重要因素：一是省、市政府为争夺财政税收权利的利益博弈，二是“重乡治而轻市政”的国家和地方治理传统观念。③以上研究虽关注到民国时期设市纠纷这一普遍现象，但研究时段仅局限于20世纪30年代，其原因分析，或就个案而言，或简单化，尚无法对中国城市设“市”的艰难、复杂历程有较为清晰的认识，故而关于这方面的研究有继续深入的必要。本文拟对1928～1949年全国的设市纠纷案进行梳理，④探讨各地设市的艰难尝试和利益博弈，分析设市纠纷现象背后的原因，将其放置于中国城市发展的大脉络中，试图厘清近代中国城市发展历程中的困境与曲折。 一、近代市制设立与“市”之地位 近代以来，在西方、日本外来观念的影响下，“市”除有“市场”之义外，还衍生出“城镇”的含义。⑤ 清末施行预备立宪，派五大臣赴欧美考察各国政治，时任户部右侍郎的戴鸿慈等出洋大臣在归国后提出效法德国、法国，改良全国官制，“以省为第一级，州县为第二级，乡市为第三级”，⑥提出将“市”作为地方行政单位，为全国行政体系的第三等级，与乡同一级。然而，清政府在其后颁布的《城镇乡地方自治章程》中，却并未吸纳该意见，而是将地方行政单位规定为城、镇、乡三级。⑦随着革命形势的发展，辛亥革命后，江苏省率先颁布了《江苏省议会议决市乡制第一章总纲》，规定“凡县治城厢地方为市，其余市镇、村庄、屯集等各地方人口满五万以上者为市，不满五万者为乡”，⑧“市”正式成为地方行政单位，且地位高于乡。 民国以后，在地方自治浪潮以及市政建设推动下，设“市”被重新提上议程。1921年北洋政府颁布了通行全国的《市自治制》，粗略地规定“市自治团体以固有之城镇区域为其区域，但人口不满一万人者，得依乡自治制办理”，并将“市”划分为特别市、普通市两种，但究竟怎样区分，亦模糊而简略，特别市“由内务部认为必要时，呈请以教令定之”，普通市“认定为特别市外皆属之”。⑨此法虽简略，但仅从设“市”条件而言，以一万人以上为设“市”标准，其初衷或许是想要在全国范围内普及，然而此规定并未经立法机关议决，“施行之者不过一二市，市自治并无进展，只见官办市政而已”。⑩这是在地方自治观念之下做的规定，“市”被规定为地方自治单位，并未将其作为地方行政单位，但地方自治是对中央与地方权力配置、设计地方政权组织形式、变中国传统的“官治”为“民治”的探索。(11)近代广州开全国自治之先，于1926年制定《广州市暂行条例》，明确规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属省政府，不入县行政范围。”(12)“市”之地位明确为独立于县，“系属独立，自不应受县政府委办事项”，(13)此条例的规定将“市”作为地方行政单位。 南京国民政府成立后，“以《广州市暂行条例》为蓝本，再加以修改”，(14)于1928年7月3日颁布了《市组织法》《特别市组织法》，大体沿用了其框架，组织机构都为市政议会和市参议会，但缺少了对市选举权和审计权的规定，多了“市之监督”条目。其中，普通市的设市条件是“凡人口满二十万之都市得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建为市”，其地位是“直隶于省政府，不入县行政范围”；(15)而特别市的设市条件是，满足以下条件之一可设，即“中华民国首都”“人口百万以上之都市”“其他有特殊情形之都市”，其地位为“直辖于国民政府，不入省县行政范围”。(16)此法借鉴《广州市暂行条例》，规定“市”独立于县，不受县管辖，然而其行政地位究竟与县同级，抑或高于县，并未有明确说明。 《市组织法》和《特别市组织法》的颁布确立了南京国民政府成立后第一个通行全国的市制，但遭到了众多批评，导致其并未真正施行。批评者主要认为其缺乏自治精神，(17)并反对“特别市”的提法。(18)面对批评与各地反馈的意见，立法院在借鉴欧美国家市制的基础上，还组织官员赴亚洲其他国家考察，曾留学于美国哥伦比亚大学、时任国民政府立法院副院长的邵元冲就于1928年7月初访问菲律宾，到访岷尼拉(即马尼拉)市，向市长伊兰肖(Tomas Earnshaw)详细询问了市制，并阅读了市长赠送的“市厅之各项报告及法律”。(19)立法院院长胡汉民重新起草了《市组织法》原则草案12项，经中政会法律组政治报告组委会审查修改为6项，于1930年5月20日颁布《市组织法》。该法对此前的批评意见均有所吸纳，设立区、坊、闾邻大会及代表大会以弥补市自治精神，但设“市”的人口、税收条件过高，引起“若干省市当局之非难”；(20)另外，将市划分为区、坊、闾、邻的规定又过于细致、僵化，在实践中难以执行，由此引发众多诟病。(21)1943年5月19日，立法院“为了配合新县制，为了达成抗建目标”，(22)“兼采各种学说，抑且合乎都市计划法与建设法”，(23)重新修订了《市组织法》，也称新法，1930年《市组织法》遂称为旧法。 新旧《市组织法》对设“市”条件及地位的规定，与之前相比更为具体。旧法摒弃了“特别市”“普通市”的名称，而改称“院辖市”“省辖市”，但其实质并未变，只是“省辖市”设市条件明显提高，也成为设“市”纠纷的矛盾焦点之一。其中“院辖市”的设市条件是：“一、首都，二、人口在百万以上者，三、在政治上经济上有特殊情形者。”三种情形具备其一即可。“省辖市”的设市条件有四：一是人口在百万以上，同时又是省政府所在地；二是在政治上经济上有特殊情形，且是省政府所在地；三是人口在三十万以上；四是人口在二十万以上，其所收营业税、牌照费、土地税每年合计占该地总收入二分之一以上。(24)新法虽在税收、职权、分区等方面较旧法更为粗糙、保守，但在设“市”条件方面却更为合理、周全，“院辖市”设市条件中的“特殊情形”增加了“文化上有特殊情形者”；“省辖市”则有了全新的定义，规定具备以下三种条件之一可设为“市”，即“一、省会，二、人口在二十万以上者，三、在政治经济文化上地位重要，其人口在十万以上者”。(25)对于“市”的行政地位，时人认为“市与县或省并立”，(26)但新旧两法并未明确规定，只规定隶属于行政院或省政府，未明确市和县的等级。
