[中图分类号]D676.58 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2020)04-0028-13 2020年6月30日全国人大常委会制定的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称《香港特区维护国家安全法》)，是贯彻落实党的十九届四中全会精神和十三届全国人大三次会议精神，坚持和完善“一国两制”制度体系，从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的重大立法安排；是继《香港基本法》《香港驻军法》后，我国为维护国家的主权、安全、发展利益，维护香港的长期繁荣稳定，专门针对香港而制定的又一部规定特别行政区制度的全国性法律，对于确保香港的长治久安和“一国两制”事业的行稳致远，具有重大的政治意义和法律意义。《香港特区维护国家安全法》作为“一国两制”实践、中央对香港特别行政区行使全面管治权的重要制度性成果，是依据我国《宪法》制定的，是尊崇宪法、维护宪法、实施宪法的具体体现，具有充分的宪法依据和坚实的法理基础。本文拟对《香港特区维护国家安全法》的宪法依据问题进行学理探讨。 一、维护国家安全是宪法的重要价值和功能 国家安全是国家的头等大事，是国家独立自主的重要前提，是国家存在和发展的基础。我国《国家安全法》第2条明确规定：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”。宪法是国家的根本法，从诞生之日起就与维系国家的存在，维护国家的主权、统一、领土完整和安全密不可分。维护国家安全是宪法的一项重要价值与功能，可以从四个方面证成： 第一，从法律功能上看，宪法具有国家统合的特质。西方有学者认为，静态意义的宪法可视为全体人民政治共识和价值观念的体现，可以作为国家统一的象征，也只有宪法才可以承载此种功能①。从动态的宪法来看，宪法的一项重要功能就是通过有组织的共同行动，来构建政治统一体和创制法秩序②，可以增强国家内部的凝聚力和向心力，使国家团结为一个整体。因而有学者主张将宪法定义为“国家整合进程中的法秩序”③。宪法在国家统合作用中，首先是维持社会秩序，即对内建立公平公正秩序，对外防止外敌侵略；为达到上述目的，采用暴力手段是必不可少的。④只有采取切实有效的手段保障国家安全，宪法促进国家整合统一、维持政治生活运作秩序和抵御外敌的目标才能真正实现。 第二，从宪法与国家主权的密切关系看，维护国家主权、安全和发展利益是宪法的应有之义。“主权”是一个国家的根本属性，是国家存在的基础。按照近代国家概念，国家与主权是不可分割的。⑤西方学者认为主权的属性在于其地位是最高权力(the Highest Power)、终极权力(the Final Power)，它具有效力的普遍性(Generality of Effect)和独立性(Independence)。⑥法国主流的公法理论认为，主权被认为是国家的指挥力量，它是不受约束地向国土上所有人发出命令的权力；主权有三个要素：意志的权力、发布命令的权力、独立发布命令的权力。⑦概括来看，主权是指国家具有的独立自主地处理自己对内对外事务的最高权力。主权在国内是最高的，对外是独立的，是统一的、持久的、不可分割的。它的内容十分广泛，包括政治主权、经济主权、领土主权、对外主权、属人主权等。⑧近现代宪法大都以“主权”“人民主权”“国家主权”或“主权国家”的明示字眼规定国家的主权，或者以“一切权力”“统治权”“国权”“公权”甚至“权利”的隐含字眼来表现，而且规定的方式多种多样。有说明国家自由、独立和领土完整者，如坦桑尼亚宪法第1条规定：“坦桑尼亚是一个统一的主权国家”；利比亚宪法第1条规定：“我们利比亚共和国人民，……特此庄严地集会，建立我们自己的自由、主权和独立的国家……”；1976年古巴宪法第8条第l款规定：“社会主义国家应当……维护和捍卫国家的统一和主权。”有的不出现“主权”字眼，却隐约包含于条文之中，例如《美利坚合众国宪法》序言规定：“我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法。”据比较宪法学家对142个国家宪法的统计，涉及“人民主权”的有76部，占53.6%，没有涉及的有66部，占46.5%；提到“人民主权”或“国家主权”的有118部，占83.1%，没有提到的24部，占16.9%。⑨宪法与主权的密切关系，决定了保障主权安全是宪法的一项重要使命。 第三，从具体制度安排看，世界上很多国家在其宪法中都不同程度地体现了维护国家安全的价值取向和制度规范。德国《基本法》第21条规定，如果政党试图破坏或者废弃自由民主的基本秩序，或者危及联邦德国的生存，就是违宪的。1968年德国修宪，扩大了联邦在紧急状态方面的权力，包括：“如为保护民主自由的基本制度或者联邦及各州的存在及安全”，则可以限制公民的通信秘密权利；授权联邦政府在必要时可动用警察和武装力量，通过干预以恢复社会秩序，确保国家的安全不会受到威胁。《俄罗斯联邦宪法》的序言和正文中有多处涉及国家安全的规定，包括：维护国家宪法制度、主权和领土完整，社会的物质和精神财富等；国家可进入紧急情况或者战争状态；公民负有维护国家安全的宪法义务；设置维护国家安全的常设机关等。法国《第五共和国宪法》赋予了共和国总统维护国家安全方面的重要权力，例如规定：总统应是国家独立、领土完整和遵守共同体协约与条约的保障者，是保证政府权力正常运作和国家持续存在的仲裁者；一旦共和国体制、国家独立、领土完整或者国际义务的履行受到严重和即刻的威胁，以及当政府宪法权力机构的正常运作受到阻碍，总统即应在与总理、两院议长和宪政院正式磋商之后，根据形势采取必要的措施。《美利坚合众国宪法》第1条赋予了国会在执行法律、镇压叛乱和抵抗侵略等方面的权力；第2条赋予总统广泛的行政权和战时统帅权；第3条规定了对叛国罪的处理，以及联邦确保各州皆为共和政体，保证其不受外来侵略，支持各州平定内部暴乱等。
