1 引言 十九大报告指出：党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。基层治理与人民群众关系最为密切，关乎民生、体现民意、紧贴民情，是国家治理体系落实到基层的关键一环，对依法治国、维护长治久安、治理现代化等方针政策实施具有重要推动作用。马克思主义系统论认为，任何社会形态都是一个特定的有机系统，组成部门、资源要素、管理手段、政治体制、经济政策等都是其中的要素，社会形态的正常运转要求注重各要素间的关系，以系统的思维把握好整体和部分的关系，注重相互间的影响和作用。马克思主义系统论不仅在公共管理领域具有非常强的理论影响，而且对我们积极推进基层治理具有重要的指导价值。在基层治理中，同样需要从马克思主义系统论的视域，重视各构成要素之间的整体性、层次性及关联性。 审计作为基层政府系统的治理要素，在推动公平正义、规范公权力运行、维护人民根本利益等方面发挥着至关重要的作用。在新的历史方位下，探讨如何以系统论视域树立审计思维，进一步推进基层治理，具有深远的现实意义。 2 当前推进基层治理的现实冲突 ①治理思维上表现为管理思维与服务思维的冲突。党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。服务型政府的理论内涵在于从理念转变、制度转变及行为转变三方面。理念转变方面，应尽快从管理转变为服务，长期以来，基层政府行政管理者权力本位、官本位的思维依然根深蒂固，其作为基层治理体系中的“经济人”个体，难以避免地具有利益驱使特性，对于基层行政管理者，更多的是监管意识而非服务意识，在公权力行使中缺乏以人为本、服务人民的用权观，依然以管、治、罚为主要手段；制度转变方面，要求服务型政府打破权力部门的利益藩篱，理清权责界限，由治理部门变为服务部门，这必然会使各权力部门在政府行为中以提供公共服务为主，惩治管制为辅，其部门间利益格局受到破坏，从而导致一些服务意识淡薄的部门和个人不愿放弃公权力，只顾部门利益，片面追求领导权威和个人政绩，利用公权插手关键领域和关键项目，对重要的项目审批、社会资源分配等环节进行收费、处罚、越权管理、设置障碍等，对一些服务性职能则不闻不问、爱管不管；行为转变方面，要求基层政府行政管理者摒弃官老爷形象和理念，不再仅仅把基层治理作为权力监管、权力管制、权力处罚，更多的是以群众需要作为服务先导。 ②治理方式上表现为依靠法治与依靠人治的冲突。习近平总书记指出，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。基层治理作为全面推进法治建设中的重要内容，其治理效果直接影响着基层社会法治建设的进程和总体成效。但在基层实践中，基层治理的合法性、合理性、有效性常常难以实现有机统一。从部门行为上看，不少基层权力部门长年累月处于基层矛盾处置的第一线，纠纷错综复杂、事务类别繁多，而权力部门人员有限，严格按照法治程序进行处置，战线容易拉得过长、耗费时间精力、投入大量人力。因此，一些部门及领导认为基层治理中法治仅仅是花架子，人治才行得通，轻视法治治理意识，重视个人权威、主观判罚等在社会矛盾处置中屡不鲜见。而对于一些较为棘手，或是长期存在的矛盾问题，为了不激化矛盾无原则让步，虽然看似平稳解决问题，但将隐患埋藏其中，这些不稳定因素常常被转由群众买单，矛盾处置责任由其他部门或是继任者承担。从公权力实施个体上看，一些行政管理者在工作方式上主观执政的现象严重，崇尚人治主义，依法治理、依法办事沦为空话，甚至以权谋私、知法犯法，极易引发矛盾难以调节、利益分配不均、激化社会矛盾甚至群体性冲突。 ③治理主体上表现为政府主导与社会参与的冲突。十九大报告提出，创新社会治理，建立共建共治共享的社会治理格局。基层治理的有序推进，对治理主体除了要求合法化外，还应实现多元化，营造各方齐抓共管的治理新局面，杜绝原先政府部门一揽子管理的独角戏，而应转变为权责清晰的有限型政府，以系统论视域正确认识和发挥系统内部各组成要素的作用，多方搭台，激活各要素活力，使其参与到系统治理中，以开放包容的心态平等地对待各类社会主体，整合各类治理资源，号召社会各界、民间组织、群众个人等共同投身基层治理中。但在基层实践中，政府主导与多方参与的冲突仍然较为普遍，如一些基层行政管理部门死守着一亩三分地，认为部门作为基层治理实施主体，不愿意引导社会各界共同参与管理，甚至连基本的政务公开化都多方阻扰，意图将治理权力当成自家权威的武器，或是有选择性实施共享共建，对一些不涉及重大利益的事项采取多元治理，对涉及部门利益的事项，尽管与基层群众利益息息相关，也选择唱独角戏。对于社会个体，受到基层多元化治理体制机制建设起步较晚的制约，公民及社会组织参与能力及个体素质参差不齐，治理效果与参政议政能力也难以达到和谐共治的客观要求，因此，社会参与基层治理的范围、广度和深度有限，很难打造起多方参与、多方管理、多方尽职的基层治理格局。 3 系统论视域下基层治理应把握几个着力点 ①整体性。马克思认为，在系统视域下，整体与个体是辩证统一的关系，系统认知需要运用整体的视角，将社会形态看成一个有机系统，把各组成部门、社会体制、意识形态等作为一个整体进行研究。个体视角要以整体认知为基础，整体认知又是要统筹于个体认知之上，两者相互影响、不可分割，不能单纯地将整体性认为是系统内个体的简单相加，或是机械作用累进，而是要把握好系统中不同发展阶段、社会结构下个体元素的作用和效果。对于认知层面，应认识和了解系统中各组成要素的特性，掌握各要素作用以及对于社会形态发展的影响，个体在整体范畴内静止与变化的作用区别，认识到组成个体要素的运行情况直接决定着系统运行的整体成效；对于实践层面，要深刻理解和把握马克思主义系统论中的整体性思维，对于基层治理实践，要运用系统论视角的整体思维去观察、解读、优化基层治理系统中的各个组成要素，顺应个体要素特征，促进个体发展推动整体进步，实现基层治理实践整体的不断发展。 ②层次性。基层社会是一个由各要素组成的系统，要整体认识各个构成层次特定的结构，理解其复杂的多维性质。基层治理从宏观、中观、微观上看包含了多个层次内容，不能简单作为单一层次去理解和认知，在从上至下的层次中又分别有其特点，各层次运行的情况直接影响其他层次发展。对于基层治理运行系统，其系统内部的相互关系在其中同时存在而又互相依存。例如，需要透过社会形态、政治制度的层次看到基层治理中蕴含的国家治理现代化大局，透过政府权责、部门协同的层次去看基层治理问题，透过人员素质、执法氛围去查找依法治国的基层进程等，这些都是在不同层次的视角、不同层次的内涵中去理解和认知基层治理。因此，马克思主义系统论视域下推进基层治理，正是对层次性的正确指导和丰富实践。
