自党的十八大以来，中央动员了全社会力量，构建了全方位的扶贫政策，以前所未有的力度推进精准扶贫。党的十九大报告指出，坚决打赢脱贫攻坚战，使贫困群体同全国一道进入全面小康社会是党的庄严承诺。中国的精准扶贫取得了举世瞩目的成绩。2013～2017年，中国农村贫困人口减少了5564万人，每年减少1391万人①。但经过多年快速减贫，剩余贫困人口的脱贫难度越来越大，低收入农户收入增长乏力，并增加了返贫压力②。如何啃下脱贫的“硬骨头”，保证脱贫的可持续性，尤其令人关注产业扶贫。产业扶贫是“五个一批”精准帮扶措施中最重要的组成部分，也是实现贫困人口长期稳定脱贫的根本之举。一方面，产业扶贫是易地扶贫搬迁、生态扶贫、教育扶贫等措施的重要基础，其他扶贫措施都需要通过发展产业来巩固政策效果；另一方面，中央部署以产业扶贫来带动3000万农村贫困人口脱贫③，产业扶贫成为贫困人口受益规模和程度均最大的措施。 为确保能在2020年我国农村按既定标准实现全面脱贫，中办、国办在2016年10月颁布了《脱贫攻坚责任制实施办法》（下文简称“实施办法”）。实施办法规定“贫困县党政正职不脱贫不调整，不摘帽不调离”，不难推测，这一制度安排的经济后果：一方面强化了贫困县党政干部（特别是县委书记和县长）的扶贫责任和扶贫压力，另一方面也可能强化扶贫干部的经济人特性，他们会“对标”脱贫标准，想方设法在使贫困户尽快脱贫的同时，也释放自己的扶贫压力，增加自己的诸如“调离贫困县或升职”等福利效应。同时，2020年全面脱贫是党中央对全世界的庄严宣告，精准产业扶贫又是通过“发展生产”使建档立卡户按现行标准在2020年前全部脱贫的“造血工程”，是关乎能否持续脱贫的基础性关键工程。如果贫困县扶贫干部因扶贫压力而充分博弈“实施办法”，将会忽视产业扶贫的可持续性，从而使得精准产业扶贫异化成为“政绩工程”，虽然在2020年实现了全面脱贫，但如果此后出现贫困户大量异常返贫，那将严重损害党和干部的形象。 政府审计是确保公共受托经济责任全面有效履行的特殊机制，是国家治理体系的重要组成部分。自2013年精准扶贫提出以来，扶贫审计的力度大大增加。审计机关在预算执行、财政收支、经济责任和重大政策措施落实情况跟踪等各类审计中，都将扶贫审计作为重要的工作内容。目前精准产业扶贫的主要审计方式为政策措施落实情况跟踪审计，是跟踪审计、政策评价和绩效审计相结合的产物。政策落实审计与国家战略精准对接，不仅对精准扶贫等重大政策措施落实情况进行适时评价、及时反馈、全动态监督，还要关注政策执行中资源利用的经济性、运用的效率性以及目标实现的效果性。相较于其他政府审计方式，政策落实审计具有宏观性、复杂性、执行性和及时性等特点。政府审计具有监督和咨询建议的功能，一方面，政府审计基于法定的权威性发挥震慑的作用，减少公共部门工作中的渎职和腐败行为；另一方面，审计成果的有效利用可以促进公共部门工作效率和科学性的提升。因此，政府审计对精准产业扶贫政绩工程有抑制作用，能有效发挥国家治理功能。 二、理论分析与假设提出 （一）产业扶贫政绩工程与脱贫成效可持续性 政绩工程又称“面子工程”“亮点工程”，其本质是注重“显绩”而轻视“潜绩”。在形式上，政绩工程主要体现为兴建“大亭子、大牌坊、大公园、大广场”和“垒大户、堆盆景”等各种为博得媒体与公众关注的工程项目。在本质上，政绩工程是地方扶贫干部利用产业扶贫中的自由裁量权获得的无法与公众分享的控制权私人收益。 产业扶贫若只关注短期成效而忽视可持续性的发展，则极易沦为政绩工程。地方政府为了完成任务或追求政绩，在产业项目的选择上没有立足于市场需求和地方资源优势，使用行政手段推进一些“短平快”的产业扶贫项目，注重以项目数量取胜、典型项目打造和简化产业链的培育，忽视产业扶贫的造血功能，这将导致产业扶贫缺乏长久性和全局规划，如果后期管理和维护不到位，必将导致这些产业扶贫项目失败，损害农户原本相对稳定的生计系统。一方面，“短平快”的项目安排，是追求政绩工程的行政选择，一般在项目选择上的前期论证不充分、科学决策机制不健全，选择的产业扶贫项目与当地资源禀赋不符合，无法给贫困户带来预期的经济效益，后期的产业调整导致扶贫资金的浪费。即政绩工程化产业扶贫项目安排与贫困户利益脱嵌。另一方面，政绩工程化产业扶贫，主要表现为地方政府大包大揽，采取“保姆式”扶贫模式，以行政逻辑代替市场逻辑，扶贫企业未与贫困户建立起合理的利益联结机制，产业帮扶成了简单的现金分红，“造血式”扶贫演变为“输血式”扶贫。一定程度的亮点工程通过资源集中分配确实可以发挥政策学习和资源带动作用，但当其完全脱离对“面”的带动责任时，则彻底沦陷为政绩工程。显然，精准产业扶贫中的政绩工程化安排，完全可以在短期内提升地方扶贫干部的政绩和个人形象，从而有利于该扶贫官员实现升迁、调离，但从长期看将会严重损害产业扶贫脱贫效果的持续性，迟延贫困地区通路、用水、住房等脱贫基础设施建设，并破坏当地生态环境。 产业扶贫是实现长效脱贫的关键性工程，理想的产业扶贫模式是以政府扶持贫困户自发地建立以市场为导向的农业合作社为载体，以发展当地特色产业项目为基础，合作社与建档立卡户建立科学合理的利益联结机制，地方政府提供支持产业发展的基础设施和服务体系，以促进农户实现可持续增收。产业扶贫主要通过直接带动模式、就业创收模式和资产收益模式等，以提高农户的各项收入。 可见，对脱贫成效可持续性的损害是产业扶贫政绩工程最严重的经济后果，现有研究主要关注产业扶贫的脱贫成效可持续性。维护产业扶贫长效性的艰巨性和扶贫考核的巨大压力，使得地方扶贫干部容易在任期内强化自利化政绩观，而选择短视化的产业扶贫项目选择，将产业扶贫的“造血功能”异化为在政绩锦标赛中的政绩工程。为验证精准产业扶贫在实践中是否存在“政绩工程”安排，本文提出竞争性研究假设1。
