国家治理中的审计监督实质上是民主政治发展的根本要求。对于国家治理中的审计监督制度与民主政治之间的关系，杨时展（1913～1997）曾指出：“近代审计是近代民主的产物。”秦荣生也认为，民主是现代审计的实质，审计是现代民主的表现；民主是现代审计的目的，审计是现代民主的手段。刘家义认为，国家审计的核心是推动民主法治。石爱中认为，政治民主化是现代国家审计发展的动因。张立民、张阳认为，国家审计既是实现政治民主的必要手段，也是政治民主的内在要求。杨肃昌认为，审计监督是在财政领域建立和发展社会主义民主政治的必然要求。郑石桥等人认为，国家审计既是民主法治技术，也是适应民主法治发展需要的组合制度装置，随着民主法治的变迁，国家审计作为一种组合装置也会发生同方向的变迁。总体来看，学界对于审计监督的研究已经开始逐步从过去的查账论、经济监督论向民主法治论和政治制度论方向发展，纠正了只局限于会计领域对于财务管理和经济责任进行监督的财政资金“守护者”的角色理解偏差，避免陷入工具理性的窠臼。但是，对于国家治理体系中审计监督的民主政治逻辑尚缺乏系统深入的研究。鉴于此，本文拟从动因、目标与路径三个方面深入阐释国家治理体系中审计监督的民主政治逻辑。 国家治理体系中审计监督的民主政治动因 国家治理中的审计监督是国家治理体系中的公共问责和监督控制系统之一。审计监督因民主政治呼声而生，依民主政治体制而立，随民主政治发展而兴。离开国家审计的民主政治制度基础，我们就很难理解国家治理中审计监督制度的起源、发展和价值目标。 1.审计监督因民主政治呼声而生 现代审计监督制度是在民主政治的呼声中应运而生的。众所周知，在专制王权时代，根本无法对统治者进行制度化的审计监督。实际上，审计制度最初在英国的形成就是为了实现对最高统治者专制王权的控制。1215年，《大宪章》（Great Charter）确立的权力法治原则为现代审计制度奠定了政治基础，这说明审计监督不仅是民主政治体制的组成部分，而且是基于民主与法治的原则而确立的。换句话说，民主政治是审计监督的动因。由于现代社会分工的日益专门化和国家事务的日益复杂化，国家治理中所实行的民主政治并非直接民主制，而是普遍地采用了代议制民主形式。民主政治中的代议制原则是建立在委托—代理关系之上的，而委托—代理关系中存在的信息不对称和道德风险等问题必然需要通过监督和问责等制度化方式加以防范，从而保护委托人的权益。这是分析政府问责制和有效性的通用理论框架。在政府审计中涉及多层次委托—代理关系。首先，作为委托人的选民选举议会的代表作为他们的代理人。第二，议会作为政府的委托人。第三，政府是公共行政管理的委托人。第四，除其他措施外，议会作为委托人通过聘用审计人员作为其代理人核查政府账目并评估政府的绩效，确保其政策以负责任、高效率和有效的方式执行。为了避免审计人员与政府之间的共谋、勾结或不当行为造成负面影响，并确保实施中肯的和高质量的审计，立法者经常授权审计，并建立独立的审计机构，如最高审计机关。从这个意义上说，审计监督是因民主政治呼声而生并且是民主政治制度中的必要组成部分。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家做主，而建立在人民主权基础上的公共财政管理与公共预算都必须依法全部纳入国家审计监督范围之内，因此，民主政治是现代审计监督制度的动力源。 2.审计监督依民主政治体制而立 没有民主这一政治制度基础，就不可能有现代意义上的独立审计监督。审计是一个国家经济秩序的制度基础和制度保障，也是其实现良政善治的基石。在遵守社会公认的独立准则的基础上，国家审计人员还必须克服各种挑战，才能使审计监督能够为民主的运转做出贡献。对于民主主义政治体制来说，从合规性审计到政策评估的转变，公共价值的形成有赖于审计机关职能的实现。审计机关所承担的职能已经不再是传统的管理和控制，而是公众参与的合意形成过程中及自由讨论和交往空间中的成员和参与者。因此，基于法治之上的审计监督从根本上体现了一种民主政治体制的精神和要求。如果说，民主实质上就是政治体制中的一种控权机制的话，那么，审计监督就是民主控权机制的具体方式之一。审计机关及其审计人员的审计监督权力是民主政治体制中接受委托必须依法行使的服务于委托人利益的公共权力。中国特色审计监督制度是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分，审计监督与纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督以及统计监督等各项监督制度一起构成了党和国家监督体系的“四梁八柱”，形成了一套具有中国特色的权力监督体系。从政治学理论视角来看，国家治理体系中的审计监督作为权力监督和权力制约的一项制度安排和制度设计，实质上是依民主政治体制而立的。 3.审计监督随民主政治发展而兴 近年来出现的全球民主衰退现象表现为民众对传统的代议制政府体制越来越不感兴趣，对恶性党争政治深感厌恶，对传统的公民参与形式也不再抱有幻想。尤其是在英美国家，公民中普遍存在这样一种感觉，即建立在“管理主义”（managerialism）基础之上的新公共管理改革拉大了政府与公民之间的距离，而不是使他们更紧密地联系在一起。其结果是，公众对政府的信任不断下降构成了新的挑战，因为这意味着公众对政治和行政绩效的信心正在丧失。实际上，公众期望与政府绩效之间的差距是导致公众信任下降的主要因素之一。总之，民主的衰退不仅造成民主政治参与的下降，而且导致了政府行政绩效的下降和政府信任的丧失。但是，人类追求民主的脚步从未停歇。中国特色社会主义民主政治始终“坚持人民当家做主，发展人民民主”。审计监督制度作为民主政治中的一个组成部分，同民主政治的发展紧密相连，民主政治的挫折势必制约审计监督制度的发展，民主政治的发展必然推进审计监督制度的发展。同时，审计监督制度的发展也反过来影响着民主政治的发展进程。没有民主政治为审计监督奠定政治基础并且开辟权力制约与监督的民主政治发展道路，审计监督甚至根本无从谈起。同样，如果没有审计监督制度为民主政治发展提供作为民主制度支柱之一的控权机制支撑力，民主政治的发展进程难免受到干扰，从而影响民主政治的现代化步伐。因此，民主是现代审计监督制度的实质，审计监督是现代民主政治发展的一种表现形式和实现路径。在审计监督与民主政治实践的辩证关系中，民主政治实践是审计监督制度生成和发展的动因，审计监督则是随着民主政治实践的发展而发展的。
