国家审计的本质是国家治理这个大系统中的一项“免疫系统”，在监督权力运行、加强反腐倡廉、严肃财经法纪、维护国家经济安全运行等方面发挥着重要的作用。在推进国家治理现代化进程中，为适应国家审计发展的新形势、新要求，加快完善地方审计组织，全面提升审计能力，更加有效地发挥审计的职能作用就显得极为迫切。为此，本文立足于国家治理现代化进程，深入思考地方审计组织的发展现状，并在此基础上尝试提出多样的完善举措，从而为地方审计组织更好地服务于国家治理现代化需求提供理论助益。 一、地方审计组织建设的现实困境认知 自1983年县以上各级人民政府陆续设置各级审计机关以来，伴随国家治理发展的需求，地方审计组织不断优化调整。特别是在党的十九大明确提出“改革审计管理体制”的时代要求下，地方审计组织发展建设更是迈进了新时代。当前，地方审计组织建设依然存在诸多不完善之处，不仅严重制约自身在党和国家监督体系中更好地发挥作用，而且与国家治理现代化的实际需求相脱节。 具体来说，地方审计组织建设层面的困境主要表现在两个方面，即组织之内和组织之外。在审计机关内部，组织困境集中体现在组织设置和部门关系上。一是地方审计机关内部机构的设置多种多样，且数量繁多、性质不一。经笔者初步调查，目前地市级地方审计机关内部机构设置一般都在十五个左右，最多的可以达到二十个；而在区县级中平均约十二个左右，最多可达十五个。在这些机构中，既有属于行政编制的职能部门，也有属于事业编制的部门，如各种科研院所、服务中心等。由于各地发展差异较大，治理需求不同，因而对审计组织的要求也不相同，各地往往根据本地所需进行自主设置。从其部门职能来看，交叉、重叠的情况并不少见。可见，一些部门的设置并不合理。在党和国家大力推行“大部制”改革的背景下，特别是在十九届三中全会全面推进深化党和国家机构改革的要求下，地方审计机关有责任贯彻落实党中央改革精神和要求，不断精简机构，合理设置各职能部门。二是部门设置不健全，与审计全覆盖的工作需求不匹配。2015年中共中央办公厅和国务院办公厅颁布的《关于实行审计全覆盖的实施意见》（以下简称《意见》）中要求，加快审计管理体制改革，实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。既然要贯彻落实审计全覆盖工作，显然需要设置相应的审计机构专门负责和具体实施。但就目前来看，部分地方审计机关尚未健全相关部门。例如在东部N市审计局中，对国有资源进行审计的部门主要是原有的资源环境审计处，负责本级政府主管部门和区政府管理的自然资源资产、生态环境保护情况的审计。但《意见》中明确指出，国有资源不仅包括自然资源资产，还包括特许经营权、排污权等国有无形资产以及法律法规规定属于国家所有的其他资源。目前，N市对这部分资源的审计并没有相应的部门承担。三是内部组织间关系问题突出。一方面，地方审计组织内部各职能部门间缺乏横向联系。科层组织向来重视纵向联结而轻视横向网络，基于职能分工设置的职能部门在行动中往往呈现出“各自为战”的局面。围绕本部门的工作目标，在法定范围内行使职权已然成为常态。虽然表面上看似分工有序，统一成为一个组织整体，但这种整体实际上不过是“散化”基础上的整体，缺乏动力再生产的有机性。随着国家治理现代化的深入推进，公共事务复杂性愈发凸显，被审计对象不再拘囿于某单一领域，而很可能是一种“综合体”，因而审计工作的开展实际上需要多个审计部门甚至审计机构的合作才能完成。因此，审计机关内部组织必须要走向协同合作，形成成熟稳定的横向网络，从而能够在复杂的审计过程中整合各部门资源，产生综合效应，适应国家治理的发展要求。另一方面，地方审计组织与其他政府职能部门的内部审计科室之间缺乏直接联系。受到“块块”关系的影响，其他政府职能部门的内部审计科室往往仅接受所在部门的领导，在业务上很少受到本级审计组织的影响或指导。由此导致的结果是内部审计科室只能从所在机关争取资源，在不受重视和资源有限的现实条件下，只能普遍成为“形式化”的科室而难以发挥有效地自我监督审查作用。 地方审计组织的外部困境重点表现在地方政府过度的行政干预上。根据我国宪法和《审计法》相关规定，在各级地方政府中设置审计机关，既受到本级人民政府的领导也同时接受上一级审计机关的领导，并依法独立行使审计权。换句话说，审计机关在法律层面即是一种行政性组织。正是基于其行政地位的确认，它在获得行政资源激励的同时，也遭受着行政干预的困扰。地方政府尤其通过人事权和财政权对审计组织进行约束。就人事权而言，地方政府有权决定本级审计机关主要负责人的提名、任免、考核、升迁等工作。虽然在2015年施行的《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》中提出了人事权上收的方案，由省级政府部门管理，但这一改革举措落地的效果并不理想。而在财政权方面，虽然《审计法》第十一条规定，“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”。“但实际上许多地方审计机关的经费只是按照当地定员定额标准列入财政预算，而其他履行职责所必需的经费并未列入预算，往往需要审计机关临时单独报批，这既影响审计机关的工作效率，也限制了审计机关的工作范围。”因此，“当一项权力得以行使的基础条件——人事和财政都掌握在另一权力手中时，前项权力就没有对后项权力监督的独立性可言了”。地方审计组织受制于地方政府的干预进一步导致了与上级审计组织的关系扭曲，直接表现为上级审计组织的业务指导关系渐趋“势微”，已然由法定的双重领导关系“简化”为地方政府领导为主、上级审计组织领导为辅的模式。不可否认，加强与地方政府之间的关系，是地方审计机关开展工作的必要，也是不断发展的重要渠道。但地方政府的行政领导关系对上下级审计机关之间业务指导联系的挤压甚至替代会给地方审计工作造成较大的损害，不仅会制约审计专业性的发展，更严重的是将阻碍各层级间审计工作的统筹协调发展。当然，地方政府的过度干预最终将严重影响地方审计组织的独立性。所谓独立性即是指审计主体能够不受任何他人和要素的干扰而客观公正地行使审计权和开展审计工作。可以说，“独立性是审计的灵魂，也是国家审计最本质的特征”。我国宪法和《审计法》已经对审计的独立性作出了明确规定，审计机关是依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。但在实际中，审计组织独立性并没有得到较好的坚守。由于地方政府的过度干预，当审计机关对同级政府其他部门或政府工作人员展开审计时，往往会受到行政因素的干扰与掣肘，不得不在“行政指导”下进行。因此，在国家治理现代化进程中推进地方审计组织优化，对如何设置组织形式并理顺与地方政府的关系以保持其独立性，应当予以着重考量。
