乡村振兴战略驱动农村审计的作用机理剖析

      2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略。2018年9月，中央农村工作领导小组办公室发布《国家乡村振兴战略规划（2018～2022）》（简称《规划》），按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕、治理有效的总要求，对乡村振兴战略的实施做出阶段性谋划，并指出要开展考核监督。

      在审计理论研究方面，刘明辉通过分析不同学者关于审计逻辑起点的观点，指出审计环境是审计理论研究的起点，基于审计环境而产生的审计计划、审计程序、审计方法等基本内容会因审计环境的差异而发生相应的变化。蔡春等以受托责任理论为原点构建国家审计理论框架，并认为中国特色的国家审计会受到我国政治环境、经济环境、法律环境、文化环境、历史环境等因素的影响。

      在审计实务方面，审计署武汉特派办课题组从国家重大政策落实角度出发，认为需要创新审计范围、审计重点、组织管理、技术方法等。审计署重庆特派办理论研究课题组指出，国家审计要与时俱进，加深审计人员对政策和审计对象的认识、创新组织方式、提高人员综合素质等。王家新等从影响审计主体选择的因素出发，认为应该组建乡镇国家审计机关负责农村审计。李成艾、何小宝通过探索大数据审计的组织方式创新路径及运行机制，认为大数据审计势在必行。吕劲松、黄崑认为，乡村振兴战略下需要推动扶贫审计全覆盖，整合扶贫审计资源，创新大数据扶贫审计，加大审计整改力度并提高审计透明度等。郑石桥、周敏李以企业的资源流为导向，采用委托代理理论，对企业的委托人与受托人进行分析，并确定了以下企业审计客体：国有资产监督管理机构及其领导人、行业规制部门及其领导人、国有资本投资营运机构及其领导人、国有企业及其领导人、非国有企业及其领导人、企业内部单位及其领导人。各位学者分别从各自的角度对审计模式、审计主体、审计技术方法、审计内容等审计要素进行了研究，并提出了发展对策。

      乡村振兴战略作为国家重大政策，包含政治、经济、文化等各方面，其实施会改变农村审计所处的环境，进而影响各农村审计要素。因此，本文以乡村振兴战略为驱动力，研究该战略的实施对于农村审计各个要素的作用机理。

      二、乡村振兴战略驱动农村审计的分析框架

      根据公共受托责任理论，受托责任会随着环境的发展而不断变化，基于公共受托责任而产生的审计也会随之而发生改变。原有的农村审计目标主要是通过村级财务审计、专项资金审计、领导干部经济责任审计等对账外资金做出规范以及对干部进行监督。而《规划》在对产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等方面做出全面规划的同时还强调了要实施考核监督，使得基于受托责任产生的农村审计的目标变为监督乡村振兴战略政策落实情况。进一步，基于审计目标而产生的审计模式、审计主体、审计内容、审计客体、审计技术方法、审计结果等审计要素也会发生变化，如图1所示。

      

      三、乡村振兴战略对农村审计的作用机理

      为了获取相关资料，笔者于2019年5月前往HY县进行了调研，通过对HY县审计局和乡镇财政审计所的相关领导、审计人员进行访谈以及后期的持续观察，获得了HY县农村审计实施的一手资料，同时结合相关二手资料，从农村审计模式、审计主体、审计客体、审计对象、审计技术方法和审计结果落实六个方面分析了得乡村振兴战略对农村审计的作用机理。

      （一）乡村振兴战略对农村审计模式的作用机理

      1.国家审计机构主导。保障农村正常运行的资金来源通常有政府财政拨款、农村集体经济组织拨款、村民集资、其他主体的捐款。在实际运行中，村民集资具有“羊群效应”，即一人未上缴资金，其他人也会群体效仿，无法保证集资的成功性；此外，其他主体的捐款不具有常态化，无法保证持续性。因此，这两种资金来源都不足以支撑农村的常态发展。政府资金由于具有天然的稳定性，能弥补农村集资以及其他主体捐款的偶然性以及资金量方面的微小性，并且《规划》指出，应全面执行以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障政策，这就加大了政府拨款在农村发展资金来源中所占的比例。为了确保农村审计与财政投入相适应，农村审计应该由国家审计主导。

      2.乡镇审计机构主力。虽然农村审计应该由国家审计主导，但国家审计的机构设置包括中央、省、市、县四级，无法覆盖广大的农村区域，如果不设置乡镇审计机构，而由县级审计机关负责农村审计工作，则存在一定程度上的信息不对称，增加了审计的沟通成本。此外，乡村振兴战略是一个持续性的政策落实过程，设置乡镇审计机构可以让农村审计成为一种常态，通过日常的监督检查规范农村财务等，促进农村自治组织良好运行。因此，在农村审计工作发展中，需要充分利用乡镇审计机构，发挥其审计监督功能。

      3.社会审计机构辅助。首先，农村审计工作任务量大，内容繁杂，加之前期未被审计全覆盖，存在诸多方面的不规范，审计起来比较耗时。其次，国家审计机构以及乡镇审计机构除了开展农村审计工作，还会受到同级政府以及事业单位等的委托，从事县级、乡镇一级的农村审计工作，任务重、压力大。因此，国家审计机构以及乡镇审计机构难以满足农村审计全覆盖的需求。《规划》指出，要引入社会力量，这为农村审计的发展提供了方向。社会审计长期处于激烈的市场竞争之中，接触的业务类型较多，有丰富的审计经验，引入社会审计人员能够弥补审计人员数量上的匮乏、专业技术方面的不足。此外，在农村日常发展以政府资金为主，农村审计以国家审计机构主导的情况下，引入社会审计力量还可以提高农村审计的独立性。