国家审计是审计机关根据法律规定的程序和方式对政府、事业单位等使用国家财政资金的主体之财政收支活动进行的审计，是对公共财政资金的筹集和使用的监督活动。国家审计对于财政资金的合理使用、宏观经济的调控和国家治理活动的规范运行有着重要意义。但是国家审计作为对财政收支活动的监督，必然也会面临着“谁来监督监督者”的问题。当国家审计活动中存在行为失当或结果失当的情况时，只靠审计机关的内部监督是不够的。在国家治理体系现代化改革的过程中，如何充分调动并发挥纳税人的监督作用，建立国家审计公益诉讼制度，实现我国国家审计能力现代化，需要我们从理论和制度构建两个维度加以阐释。 一、国家审计的可诉性 我国的国家审计模式设置经历了从“立法观”到“行政观”的转变，前者认为国家审计的对象包括政府在内的财政资金使用单位，因此国家审计权不应当授予政府，以免出现自己监督自己的情况，国家审计的权力应当由人民代表大会享有。后者认为审计权是行政权的一部分，国家审计部门只能作为政府的组成部门存在。但无论哪种范式，都没有把国家审计活动本身作为可诉内容加以明确。当前我国《审计法》中，只规定了被审计主体的责任以及审计主体本身滥用职权等情况下的责任追究，在国家审计活动本身存在瑕疵的情况下（包括实体瑕疵和程序瑕疵），却没有赋予相关主体通过司法手段维护自身权利的诉权。国家审计是法治政府对国家财政资源进行监督和调配的过程，是一种法律行为，而法律行为除了能够产生一定的社会关系，即具有社会性之外，还可以在其违反法律规定的情况下通过司法途径加以制裁，即可诉性。德国法学家赫尔曼·坎特洛维奇曾提出，法律必须是“被视为可诉的”，它是规制人们的外部行为并可以被法院适用于具体程序的社会规则的总和。 首先，国家审计活动具有可诉性，是权力制约的需求。孟德斯鸠曾指出，权力有着自我膨胀和滥用的倾向，因此需要用权力来制约权力，这也是现代国家建立的理论基石之一。当前我国国家审计机关是政府的组成部分，审计权的运用即为政府行政权的运用，而可诉性是行政行为的本质属性之一，因此审计权的行使也是可诉的对象。但当前无论是《宪法》《预算法》还是《审计法》，对于这种财政监督活动中的违法行为只规定了“责令改正”“开除”等行政处罚，并未涉及其可诉性问题，这其实就是把对审计活动的责任认定限定在了行政问责范围，即囿于行政机关的内部监督。此时，行政机关既作为审计主体行使审计权，又作为监督主体监督审计权的行使，这种既做运动员又做裁判员的权力设置难以满足权力制衡的需求。当审计活动存在越权、程序不规范、审计结果失当等情况时，便缺失了外部的监督手段予以纠正。 其次，国家审计活动具有可诉性，是法治政府建设的应有之义。从2004年“法治政府”建设首次出现在人大报告起，十余年来我国一直都为法治政府的建立和完善不断努力着。根据亚里士多德的定义，法治的含义不仅包含着社会主体对法律效力的服从，还包含着法律本身的善治要求。在法治政府的建设过程中，不仅要求国家审计活动要遵循法律规定的原则和程序，还要求国家审计制度的构建应当具有合理性。要保障国家审计活动具有合法性，不能仅寄希望于审计机关和审计人员的职业道德和操守，还需要有法定的保障机制。而目前的责任制设置由于无法满足权力制约的需求，导致其制度设计上就无法满足“良法善治”的要求。从这个意义上来说，强化司法机关的职能，明确国家审计活动的可诉性，建立相应的公益诉讼制度，是推进国家审计活动科学化、完善法治政府建设的必由之路。 最后，国家审计活动具有可诉性，是纳税人权利的必要保障。国家审计本身并不涉及具体当事人的权利，但是却与纳税人权利的保障息息相关。国家审计的目标是保障财政主体的收支活动符合法律和相关预算的要求，但财政主体本身往往并不是社会经济活动中的生产者，财政资金的最终来源还是纳税人。国家审计保障财政资金的高效利用，保障财政活动符合法律规定，使政府不必再通过加税等形式增加纳税人负担，从而变相保障纳税人的权利。如果不当的国家审计活动不能通过司法途径加以纠错，那国家就可能通过新的分配方式对纳税人的财产进行侵夺，纳税人的权利就无从得到保障。可见，国家审计的可诉性与纳税人权利能否得到有效保障密不可分。 二、国家审计可诉性视角下的公益诉讼选择 国家审计可诉性改革的方案，理论上有私益诉讼和公益诉讼两种备选路径，但是二者相较，公益诉讼更符合国家审计可诉性的要求。因为私益诉讼是建立在传统的对抗制司法纠纷解决机制基础上的，要求原告对于案件的争议具有直接的利益诉求，或曰原告被限定在直接利益受损的一方。但是在国家审计诉讼中，审计结果往往涉及的是公众利益，并没有直接的利益受损方。如果将制度设计限定在私益诉讼中，其可诉性就形同虚设了，因此公益诉讼便成了唯一的制度选择。当今世界福利国家的出现和福利主义理念的流行对公益诉讼的诞生和发展产生了很大的影响，最初被视为完全属于个人领域的一些社会关系，如今已成为公众关注和干预的事项。国家现在不仅成为福利服务的提供者、监管者和调控者，也在推进法治演变方面发挥着作用。当今社会日益进步，往往会产生一些复杂的情况，一方主体的行为可能对许多人有利或有害，传统的对抗性诉讼（基本上是一两个当事人之间的事）被证明完全不足以解决这类问题。在此背景下，公益诉讼作为一种对传统对抗制诉讼的突破以应对新生的扩散性和多元性的个人权利的制度被创设出来。
