习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。当前，理论界与实各界对“集中统一”的理解，聚焦于“审计机关自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致”“地方各级党委要加强对本地区审计工作的领导”，主要是从审计系统内部的视角解读领导关系，尚未充分将国家审计置于国家治理层面解读“集中统一”，一定程度上影响了审计效能的发挥。是以，我们应从国家治理体系与治理能力现代化的高度深化对“集中统一”的认识。 从国家治理需要出发，理解党对审计的“集中统一”领导 改革审计管理体制，是党的十九大报告根据国家治理需要对审计领域做出的客观判断，依此进行的改革方案从两个维度重构了审计组织体系：纵向维度组建了中央审计委员会，定位为党中央决策议事协调机构，各地方随后相继成立审计委员会，从领导关系上明确了审计机关向谁负责的问题；横向维度统筹整合了职能部门，将发改委，财政部、国资委的相关职责划入审计署，从职责划分上明确了审计机关专司经济监督的机构定位。两个维度的重构初步搭建了国家审计的“集中”架构，但在国家审计的“统一”问题上则相对模糊，审计究竟应与什么统一？由谁来统一？如何趋于统一？本文从审计职能出发，对以上问题进行初步探讨。 审计服务预算管理，是审计机关配合人大实施预算监督的一项法定职能。预算审计作为全面预算管理的一个环节，本质上是为立法机关批提供技术支撑。财政部门作为核心预算机构则负有编制汇总责任，承担了部分行政控制功能。在整个预算过程中，三个机构应协同发挥作用。然而，历年全国人大常委会听取财政部部长作中央预算报告的同时，也听取审计长作中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，二者衔接并不紧密，甚至在时间序列和因果逻辑上存在割裂，一定程度上折损了公共预算效能和审计监督效能。在这个意义上，审计服务预算管理必然要和财政公共预算相衔接，必然要与人大预算审查相配套，才能打造一个协调缜密的预算管理全过程，而涉及立法，财政、审计多部门的调配，只能通过党的统一领导来完成。 审计服务干部管理，是党管干部制度安排下审计机关特有的一项职能。通过领导干部经济责任审计，组织、人事部门得以全面把握干部履职情况，并将其作为考核、任免，奖惩领导干部的重要依据。审计服务干部管理还体现在揭露违纪违法问题上，这也是审计监督和党内监督的共同着力点。党内监督的首要职责是政治监督，对涉嫌贪污贿赂，失职渎职的党员干部，要依纪依法严肃问责；审计作为专业监督，从经济体检本职出发，为违纪违法问题的线索移送和后续查处提供支撑。在这个意义上，审计监督必然要跳出审计本身，与纪检监察、巡视巡察相衔接，与组织，人事部门对干部管理的思路相配套，才能致力于构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。 审计服务国有资产管理，是审计机关立足经济监督的一项重要职能。党的十八届三中全会作出了加强人大对国有资产进行监督的战略部署，目前，全国及各地人大常委会已连续两年听取并审议国有资产管理情况的综合报告及专项报告，但针对国有资本经营的预算决算审查机制尚未建立起来，与部门预算、决算审查监督、政府综合财务报告监督工作衔接不紧密，而这正是审计机关的本职与优势所在。审计监督应在既有工作报告与审计查出问题整改情况报告的基础上，进一步关注国有资产运营情况，将国有资产管理体制、机制方面存在的问题向人大和政府作及时准确的汇总，以保障党中央有关国有资产重大决策部署和方针政策的贯彻落实，相关制度涉及立法机关与审计，财政等政府部门的协调安排，需通过党的统一领导予以实现。 提高政治站位，坚持党对审计工作的“集中统一”领导 党对审计工作的领导，是服务于国家治理需要的。从这一宏观需求出发，审计工作坚持党的“集中统一”领导，必然要将审计置于国家治理体系与治理能力现代化的宏观语境中，必然要跳出审计系统本身，向上、向外寻求思路。 首先，充分发挥中央及地方审计委员会作用。中央审计委员会作为党的决策议事协调机构，本质上是一个直接隶属于党中央的常设性领导小组，小组成员包括纪检、政府、人大、银保监会等多个党和国家重要部门。由是，中央审计委员会的决定是基于党的领导和权威，从一个综合层面对审计机关的业务范畴提出要求。地方审计委员会在决定辖区重大事项时，既要贯彻中央审计委员会的综合要求，又要落实审计署的业务计划安排，还要酌情考虑地方审计监督需求，这就涉及到多方权力交织的问题，也就意味着要在实践中确立审计委员会的位阶，并将其权限和责任通过法律形式明确下来。切实发挥中央及地方审计委员会功效，是坚持党对审计工作集中统一领导的应有之义。 其次，畅通审计结果运用的渠道。坚持党对审计工作的集中统一领导，不仅要求深入贯彻落实党中央的大政方针和决策部署，也意味着国家审计结果能够完整、真实地反馈到权力部门，审计意见和建议能够流畅地进入政治决策体系，这集中体现为审计署重要审计情况报告制度。作为国家审计促进良治的中国实践，审计署党组向党中央请示报告报备的途径有一定的制度优势，部分专门信息可直报党中央，其内容应真正从国家治理需求出发，汇总涉及全局的重点审计项目结果、省部级主要领导干部经济责任审计结果，以及根据党中央重大决策形成的综合性审计结果等，旨在以详实可靠的专业数据为党中央决策提供参考。
