论突发公共事件审计依据

      审计依据是审计中判断所审计事项是与非的标准，如果适用审计依据不当，将导致错误的审计结论，因此审计依据选择是审计工作的关键事项。突发公共事件审计的审计依据选择决定了其审计效率和效果，由于其审计环境的特殊性，其审计依据的选择更复杂。因此，从理论上厘清突发公共事件审计依据是科学建构突发公共事件审计制度的基础。

      现有文献中，尚未发现专门研究突发公共事件审计依据的，仅有少量研究突发公共事件审计的文献有所涉及，总体来说，突发公共事件审计依据的研究基本上还是空白。鉴于此，本文以经典审计理论为基础，结合突发公共事件的特征，分析其审计依据的总体框架及不同审计业务的审计依据，提出一个突发公共事件审计依据的理论框架。

      一、文献综述

      一些文献涉及审计机关可开展突发公共事件审计的依据，如毕秀玲指出，我国还无关于危机审计的单独立法，但《审计法》及其实施条例、《审计机关对社会捐赠资金审计实施办法》等法律法规明确了审计机关可对突发公共事件相关的财政资金及社会捐赠资金进行审计。民政部出台的《救灾捐赠管理办法》是重要的审计依据之一。

      一些文献涉及审计机关开展突发公共事件审计中的法律法规适用问题，如王如燕认为，突发公共事件审计中的法律法规适用有三种情形：一是法律法规非常明确，但现实中不能按其予以认定；二是不合理的行为无法可依；三是有依据但与现实差距较大。

      也有一些文献涉及审计机关开展突发公共事件审计的审计依据所存在的问题，如毕秀玲认为，有关危机审计的法律法规存在以下问题：一是法律规定条款过少，仅散见于《审计法》中的个别条款；二是与危机管理的相关法律不匹配，无法形成法律支持性体系；三是规定内容过粗；四是规定范围过窄，局限于基金、资金财务收支审计；五是对捐赠物资审计只是笼统概括；六是未涉及绩效审计实质内容。

      还有一些文献涉及突发公共事件绩效审计中的绩效评价标准，基本主张是：在突发公共事件发生之前的阶段，以应急准备要求作为绩效评价的依据；在突发公共事件发生之后的阶段，以救灾效果为绩效评价依据。

      二、理论框架

      1.突发公共事件审计依据的总体框架。

      （1）按突发公共事件类型建立的审计依据体系。不同的突发公共事件类型具有各自适用的审计依据。《突发事件应对法》和国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。基于这四种类型，有的文献提出了突发公共事件体系，如表1所示。

      

      基于表1，可建立基于“类”或“种”层级的突发公共事件审计依据，根据审计依据的适用范围可分为三种情形：一是共性审计依据，是各种突发公共事件都适用的审计依据，如《突发公共事件应对法》、《审计法》及其实施条例；二是只适用于某类突发公共事件的审计依据，如自然灾害中的台风、洪水、地震适用的法律法规；三是适用于某种突发公共事件的审计依据，如SARS、甲流、新冠肺炎等适用的法律法规。基于突发公共事件的“类”或“种”建构突发公共事件审计依据，最大的好处是审计依据具有针对性，这对于突发公共事件业务行为及业务制度的审计有较大的价值。

      （2）按突发公共事件管理阶段建立的审计依据体系。根据《突发公共事件应对法》，突发公共事件管理分为四个阶段：预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及事后恢复与重建。基于这四个阶段，结合突发公共事件类型，建立突发公共事件审计依据体系，每个阶段均会有多类或多种适用的审计依据。该审计依据同时考虑了突发公共事件不同的管理阶段和突发公共事件类型，更具针对性。但在审计实施中，关注的中心事项是审计主题，不同的审计主题有不同的审计依据，所以不同的突发公共事件及其不同管理阶段的审计依据仍较复杂。

      （3）按突发公共事件审计业务建立的审计依据体系。基于经典审计理论，审计业务是以审计主题为基础来建构的，审计主题是审计所关注的中心事项，审计就是围绕审计主题获取证据并对审计主题形成审计结论。通常来说，审计主题有信息、行为和制度三大类，信息又可分为财务信息和业务信息，基于财务信息形成财务审计业务，基于业绩信息和部分财务信息形成绩效审计业务，基于行为形成合规审计业务，基于制度形成制度审计业务。上述审计主题及审计业务类型也适用于突发公共事件审计。基于不同审计业务类型，结合突发公共事件管理阶段和事件类型，建立突发公共事件审计依据体系，每个业务类型均会涉及各个阶段以及多类或多种审计依据。

      不同的审计业务类型有不同的审计依据，很好地满足了审计工作的需要，同时又考虑了突发公共事件的不同管理阶段及突发公共事件的类或种，从而具有针对性，所以这种审计依据体系是最适宜的。需要说明的是，财务审计、绩效审计、合规审计和制度审计主要基于单一审计主题所形成的审计业务，在突发公共事件审计实践中，还可能基于多种审计主题形成综合性审计业务，此时的审计依据选择考虑了多个审计主题，所以并无新的审计依据。