一、问题的提出 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称香港基本法)颁布已有三十周年，其实施也已有二十三年之久。在基本法实施过程中，遇到新情况、新问题，包括基本法规范与现实的冲突是正常的。要解决实践中出现的问题，应回到香港基本法的文本，在基本法条文的框架内寻找依据，以法律文本为基础探讨相关法律问题，以法治凝聚社会共识，这是依法治国、依法治港的基本要求，也是法治的应有之义。 由于香港基本法是“一国两制”的法律化，在实施过程中不可避免地存在对基本法的一些条文的不同理解。也正因有这些分歧，才更需要探寻香港基本法的立法原意，以法律解释方法分析法律条文的内涵，以此为平台进行对话，以求各方达成共识。在这个意义上，香港基本法的生命在于实践，同时也在于解释。无论学者秉持何种法律传统或者文化，均可以通过科学的解释方法形成对法律的共同认识，这是法治运行的基本要求，也是法治生活化的基本途径。香港基本法在新中国立法史上的创新性之一就是通过长期的咨询与讨论、以高超的立法技术，在不同社会制度与法律制度下，设计了充满智慧与专业性的法律解释体制，为香港基本法的实施提供了良性的互动机制，以保持规范与现实相互适应，这一经验值得我们珍惜，并应该继续完善释法的程序。 即使在香港基本法某些条款的讨论中，一时无法形成共识，也不应对基本法本身提出质疑，因为不管在何种语境下，对于同一文本或者条款，解释者基于不同的视角与生活经验，都可能产生不同的理解和解释。尽管如此，围绕这些条款进行平等、友好的交流甚至争论，本身有助于加深对香港基本法的理解。这也说明各方关注的始终是法律文本本身，也在习惯于将政治的纠纷和争议纳入法治的轨道，平等地表达意见，并尊重各方不同的想法，共同营造自由、法治的环境和氛围，这种努力是值得肯定的。当然，根据香港基本法158条，基本法的解释权属于全国人大常委会，这点在过去的实践中已成为各方的共识，丰富了基本法的实践。与此同时，其他对香港基本法的学理解释、政府声明中对基本法的理解以及民众自身的认识等虽然不具有当然的法律效力，但也是学习、研究基本法的过程，是推动香港基本法顺利实施必不可少的环节。 二、香港基本法第22条的制定背景 香港基本法第22条的内容最初出现于1986年4月22日《香港特别行政区基本法结构》(草案)“中央与特别行政区关系”一章中，其内容为：中央所属各部门、各省、自治区、直辖市同香港特别行政区的关系(但不得干预特别行政区的内部事务)①。经起草委员会讨论后形成的文本表述为：“中央所属各部门、各省、自治区、直辖市不干预香港特别行政区的内部事务”。1986年11月11日中央与香港特别行政区的关系专题小组的工作报告中，这一内容列入第十条：“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区的地方事务。中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港设立机构须征得香港特别行政区政府的同意和中央人民政府的批准。上述机构应遵守香港特别行政区的法律。”②设计本条的主要考量是，香港特别行政区政府直辖于中央人民政府，由中央人民政府统一行使管辖权，其所属具体部门以及各省、自治区、直辖市不得干预香港事务，既保证中央人民政府对港事务的统一管理，又要保障特别行政区的高度自治权不受影响。 1987年12月12日，香港基本法起草委员会第六次会议后形成的各专题小组拟定的条文草案汇编第21条规定：“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”。这一款中新增加了“特别行政区根据本法自行管理的事务”，比前述的“不得干预香港事务”限定了范围，即将“香港事务”表述为“香港特别行政区根据本法自行管理的事务”③。从文本的调整内容看，第1款并不是指对一般性事务的干预，而是指特别行政区根据基本法自行管理的事务。同时，草案将“上述机构应遵守香港特别行政区法律”改为“中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港设立的一切机构及其人员均应遵守香港特别行政区的法律”，即把需要遵守特别行政区法律的主体从“机构”扩大到“机构及其人员”。 1988年4月28日，香港基本法(草案)征求意见稿中，这一条仍被列入第21条，内容没有发生变化。1989年1月14日，基本法起草委员会第八次会议通过的特别行政区基本法(草案)、香港基本法委员会全体会议于1990年2月16日通过的《香港特别行政区基本法(草案)》中这一条的内容与表述也保持不变。第七届全国人大第四次会议于1990年4月4日正式通过的香港特别行政区基本法中，本条列在第22条，由5款内容构成完整的规范体系。 从香港基本法第22条的起草过程可以看出，第22条制定的目的主要是为了明确中央对港事务的集中、统一管理权，特别行政区在中央人民政府的监督下享有中央授予的高度自治权，以维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣稳定。 根据香港基本法起草委员会委员王叔文教授的回忆，在起草香港基本法的过程中，有人曾主张，在香港基本法上规定“中央人民政府不干预特别行政区根据基本法自行管理的事务”的条款。对此，绝大多数委员并不同意这一主张，认为其扭曲了中央与特别行政区的关系，特别行政区直辖于中央人民政府，中央人民政府不仅应负责中央管理的事务，也对特别行政区自行管理的自治事务负有监督的职责，但对特别行政区自治范围内的日常事务不会干预。④这一立法背景的说明阐释出香港基本法第二章“中央与特别行政区关系”的核心要义是保持中央的管治权，即明确中央对特别行政区行使的权力，维护国家主权、安全与发展利益。 三、香港基本法第22条在基本法中的地位 香港基本法第22条由5款组成。从前述的起草过程来看，这一条的立法原意是在落实“一国两制”、港人治港、高度自治的过程中，既保障中央对香港事务的统一领导与监督，同时保障基本法赋予的特别行政区的高度自治权，以正确实施基本法。香港基本法是“一国两制”基本方针的法律化、具体化，是一部由全国人大制定的基本法律。作为全国性的法律，不仅仅在香港实施，还应在全国范围内一体遵行，所有国家机关、社会团体、各政党、企事业组织和公民都需要遵守香港基本法。
