中图分类号：D871.2 文献标识码：A 文章编号：2096-3378(2020)05-0060-08 特朗普上台后，美国调整国家安全战略，将与中俄的大国竞争作为首要战略任务，强力实施对华遏制政策。在中美大国博弈背景之下，中国台湾地区在美国国家安全战略中的地位加强，成为美国“印太战略”的组成部分。强化与台湾地区的实质关系是美国国内跨党派的共识。美国国会推动与台湾地区相关法案的力度随之显著增大，企图以立法手段促进美国“一中政策”的调整，将涉台政治、军事和对外关系的一些敏感问题列入立法范畴，破坏中美关系政治基础。“台北法案”是美国第116届国会通过的重点涉台法律，它与中美关系及我国台湾地区所谓“国际空间”问题密切相关，深入分析其成法过程、内容及影响，有助于进一步细致地观察美国涉台立法的新特点与动向。 一、“台北法案”成法的过程、内容与原因 “台北法案”是在特朗普上台后中美战略竞争加剧、蔡英文上台后两岸关系转向对抗的背景下产生的，反映了美国国会对我国台湾地区参与所谓“国际活动”问题的长久关注与鼓动。2016年5月上台的蔡英文当局拒绝承认体现两岸同属一个中国的“九二共识”，之前8年海峡两岸基于“九二共识”政治互信和协商谈判处理台湾地区国际参与问题的路径由此中断。大陆方面为维护国际社会一个中国格局，对台湾地区所谓“邦交国”以及参与国际组织(主要是联合国专门机构等政府间国际组织)的政策进行了调整。2016年12月，圣多美和普林西比成为蔡英文上台后第一个与台湾当局“断交”的国家。2017年6月，巴拿马宣布“弃台”。2018年5月，多米尼加、布基纳法索相继与台湾当局“断交”；8月，萨尔瓦多也宣布“弃台”。蔡英文当局不能再继续参与世界卫生大会(WHA)和国际民航组织大会(ICAO)①，联合国专门机构不再安排拒绝承认“九二共识”的台湾当局代表参与正式大会。 随着中美关系面临新形势，所谓台湾地区涉外空间问题获得美国国会越来越多的关切。美国亲台派认为，以立法方式维系台湾地区“国际存在”的力度应更大。2018年9月，美国共和党参议员加德纳、卢比奥和民主党参议员马基、梅嫩德斯在参议院提出所谓“台湾‘邦交国’国际保护与加强倡议法案”(英文缩写为“TAIPEI Act”，简称“台北法案”)。由于当时第115届国会任期仅剩下数月，该案未能通过。2019年第116届国会成立后，美国参议院外交委员会亚太小组主席加德纳、参议员卢比奥、柯宁、库恩斯，再次提出“台北法案”。众议员柯蒂斯、麦考尔领衔在众议院也提出类似提案。2019年是台湾地区“大选”年，美国为支持蔡英文连任而介入台湾地区政治的程度很深。处于南太平洋地区的所罗门群岛和基里巴斯与台湾当局“断交”，增大了美国国会推动“台北法案”的动力。2019年9月，“台北法案”在美国参议院外委会过关；10月29日，参议院院会快速将其表决通过。2020年3月4日，美国众议院稍作修改后即表决通过“台北法案”；3月26日，特朗普将之签署生效。 “台北法案”是特朗普任内继“与台湾交往法”之后第二个专门针对台湾问题的“法律”。其内容包括以下五个方面。一是提出与台湾地区的所谓“外交”关系。美国国会重申1979年“与台湾关系法”、2018年“与台湾交往法”和“2018亚洲再保证倡议法”的效力，妄称台湾地区是一个“国家”；宣称台湾地区目前与15个国家维持所谓“邦交”关系，与美国、澳大利亚、印度、日本和其他国家的特殊关系对加强台湾地区经济和维持其所谓“国际空间”有着重要利益。二是明确美国国会对发展与台湾地区经贸关系的意见。提出美国与台湾地区建立强劲的经济伙伴关系，对推动双方经济成长和创造就业有积极作用，美国贸易代表应与国会咨商进一步加强双方贸易和经济关系的机会。三是明确美国对台湾地区参与国际组织的政策，即应适当支持其获得所有美国参与、不以国家为成员要求的国际组织的会员身份，支持台湾当局取得其他适当国际组织的观察员地位；以适当方式指示美国在以上国际组织的代表，使用发言、投票和影响力去支持台湾当局获得会员或观察员身份；美国总统或其代表在中美领导人峰会、中美全面经济对话在内的任何双边互动接触中，表达支持台湾地区成为以上国际组织会员或观察员的立场。四是加强与台湾地区的关系。以国会意见的方式提出，美国政府应支持台湾地区“加强与印太地区及世界各国的官方外交关系及其他伙伴关系”，在适当情形及符合美国利益下，对于显著加强、增进或升级与台湾地区关系的国家，应考虑提升美国与其经济、安全和外交交往，否则即应考虑调整与其的经济、安全和外交交往。五是要求国务卿在该法成法后一年内及之后连续五年，向国会报告采取的措施。 “台北法案”之所以在美国国会提出和审查通过，原因是多方面的： 其一，美国国会长期亲台的结构使然。随着美国对华战略遏制更加强硬，国会内亲台势力的能量进一步坐大，“挺台抗中”成为“政治正确”。从第115届、116届国会涉台法案情况看，提案人主要是外委会、军委会的“台湾连线”成员，把持着对外政策和军事政策的立法权、监督权，在台湾问题上的话语权比较大。一旦通过委员会进入院会，国会内一般不会有对立面，法案通过的概率非常大。“台北法案”在第115届国会提出，是“台湾连线”重点推动的议案。新冠肺炎疫情暴发后，台湾当局被限制参与世卫组织得到美国更多关切，“台北法案”得以被快速审议并成法。 其二，台湾地区国际参与问题是美国国会针对台湾地区事务立法的长期关切，有历史经验可循，也有现实需求。台湾当局从1993年开始推动所谓“重返联合国”活动，1997年起争取以观察员身份参与世卫组织活动。为支持李登辉当局谋求参与世卫组织，1999年美国国会首次通过涉台参与世卫组织的法案并被克林顿签署。此后，2001年至2004年连续四年均有支持台湾当局成为世卫大会观察员的法案被总统签署成法②。此类法案在涉台参与世卫组织的问题上并未取得实际效果，陈水扁当局未能以任何名义参与世卫大会。直到2008年5月国民党上台后，在“九二共识”基础上，经与大陆协商才达成台湾当局参与世卫大会的务实安排。2016年5月，蔡英文上台，台湾当局不仅不能再继续参加世卫大会，所谓的“邦交国”也大幅萎缩。一些地处美国战略后院和“印太战略”地带的拉美、南太平洋国家转向与中华人民共和国建交。美国决定帮助台湾当局“固邦”以阻挡上述趋势。与之前涉台国际参与的所谓“法律”相比，“台北法案”增加了运用美国影响力维护台湾地区所谓“邦交国”的内容，体现出美国对自身战略利益的关切。
