[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1006-7426[2020]06-0173-013 10.13553/j.cnki.llygg.2020.06.015 党内法规是全面从严治党的重要制度保障，是制约和监督政党权力运行，规范政党各级组织和党员行为的关键。当前，党内法规在执行中大量存在“遇事忘法、抛在脑后，打折变通、选择执行，推诿扯皮、空档断线，片面执行、过犹不及”等“梗阻”问题[1]，使制度的执行出现“破窗效应”，严重损害国家治理体系和治理能力现代化的实现。 总体来看，党内法规执行研究仍是一个未被深入开发的领域，既没有形成明确系统的概念范畴、理论定位和分析维度，也没有对执行制度体系和相关主体的行为特征做深入讨论。研究理论视角较为单一，欠缺党内法规梗阻问题的深度解释力。本文借鉴政策执行、制度分析与政策网络等相关理论成果，构建“制度激励—网络结构”的中观分析框架集中聚焦于党内法规执行问题，从制度激励与协同机制来考察党内法规执行，尝试从中观层面为解决执行梗阻问题提供理论支撑，拓展理论视野，打开执行过程的“黑箱”，辨别影响执行过程的各种制度因素，类型化执行主体间的互动关系，探讨这些影响因素在执行中的作用机理。 一、党内法规执行研究的困境：局限于“自上而下”的理论视角 “党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”[2]党内法规体系与法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系并列，成为中国特色社会主义法治体系的重要内容。从党内法规的范畴来讲，法律是以公民作为价值主体，而党内法规则是以党员作为价值主体。[3]在实践中，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。 中国共产党的组织嵌入在人大、政协、行政、司法、人民团体、企业等机构，具有广泛的覆盖性。党内法规是中国共产党实施一切领导的重要制度载体和抓手，在健全党总揽全局、协调各方的领导制度体系，把党的领导落实到治国理政各个环节发挥着形成上下贯通严密体系的重要作用。党内法规能否执行到位，关系到党要管党、全面从严治党的重大战略部署，关系到良好政治生态的形成，关系到党的长期执政能力的建设等重要议题。制度的生命在于执行，如若将党内法规写在纸上、说在嘴上、挂在墙上，制度就成了“稻草人”，无法发挥应有的作用。从基层实践来看，制度虚置、象征性执行、选择性执行、机械性执行等现象仍不同程度存在，学术界对于缘何党内法规执行不到位展开了探究。本文在CNKI期刊数据库中以“党内法规”“党内政策”“实施”“执行”为主题进行检索，来源于核心期刊与CSSCI的结果有144条，其中涉及党内法规执行的相关期刊论文有50余篇。经过深入阅读和归类整理，可以将现有文献中影响党内法规执行的研究要点分为5个类别。 一是执行主体意识淡薄。有的学者借鉴结构功能理论、组织社会学的科层制理论，归纳出了党内法规的两类执行主体：纵向上，党委党组、党的职能部门、基层党组三者相互配合执行党内法规；横向上，纪委承担具体的执纪保障功能。[4]另有研究总结了党内法规的执行模式，也将其分为纵向和横向两种结构。纵向结构指的是从中央到省、市、县、乡的执行结构；横向结构指的是以纪委、组织部门、宣传部门、政法部门为核心的执行结构。 目前党内法规形成了比较庞大的以准则、条例、细则、规定和办法等为框架的党规体系，但有的党组织或党员领导干部仍然不能够做到“内化于心、外化于行”，存在组织和党员遵守、贯彻和维护党规能力不够、意识不强的问题，嘴上说说、会上喊喊，对于背道而驰的行为视而不见。[5]一项大规模的领导干部调查问卷也有结论证明，造成党内法规执行不到位的主要原因是思想作风因素，直指“人治”思想作祟，“官本位”思想根深蒂固，办事情、干工作，不是看规定允不允许、可不可行，而是看领导脸色，对一些领导“授意”的事情，即使违反规定，也照办落实。[6]总体来看，党内法规执行不力的因素归结为执行主体意识淡薄，人员结构不够优化，工作缺乏激情和勇气的问题，人员专业化水平不高，工作能力不强，理论素养、业务水平和工作要求普遍存在不适应的问题[7]。 二是党规文本质量良莠不齐，立法评估与实施后评估不到位。党内法规文本质量和自身体系不够规范，包括党内法规与国家法律之间接续关系不明确[8]；党内法规制定程序不够公开民主；规则文本不够细致，导致缺乏具有可操作性的方案；党内法规间衔接和协调不够，导致党规内容的不一致，甚至冲突；以及部分党内法规基础性主干法不健全等文本质量的问题[9]，从而使得党内法规执行力降低。之后，部分学者将目光转向党内法规立法评估与实施后的评估问题，认为评估不到位是导致党内法规执行不力的重要因素。针对这些问题，有研究者从评估主体与对象、权利、义务、责任、程序及回应几个维度出发，构建了党内法规可操作性评估的框架[10]。也有的尝试从投入、过程、产出、结果四个维度构建两级指标体系，提出党内法规实施后评估的框架，考察党内法规的执行情况。[11] 三是执行责任缺失，权力设置不合理。有研究将党内法规执行中存在的偏差现象归纳为形式主义、变通执行、以权压法、重结果轻程序等。[12]存在先紧后松、上紧下松的问题，执行过程的一致性程度较低，其主要原因在于制度与执行机制的落实程度不够。[13]问责和审查机制尚未完善是影响党内法规执行的重要因素。各级党组织、党的工作机构，以及党员领导干部是推动党内法规严格实施的重要领导者、执行者和督促者，具有党内法规制度实施的义务和监督责任，但在实际执行过程中，并没有真正发挥《中国共产党党内监督条例》规定的“五个监督主体”的作用，即党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。究其原因，既包括党内法规执行机关的独立性不足，表现为同级监督同级、下级监督上级，也包括过程中党员往往是被动承受、而非主动参与，党内民主得不到体现[14]。此外，还表现为专职监督主体之间缺乏良性互动机制，权力监督职能部门之间缺少组织协调，涉及职权交叉、界限模糊的疑难问题容易反复，影响着执行工作的针对性和实效性，加大了制度制定的成本与制度执行成本[15]。
