疫灾为公共风险的主要类型，具有突然性、扩散性、破坏性等特点。疫灾一旦失控，容易激化各种不确定因素，导致社会整体性危机。新冠病毒肺炎疫情突如其来，给中国社会经济带来了巨大的冲击。在习近平总书记的亲自部署指挥之下，全国人民上下同心，共克时艰，取得了疫情防控的重大胜利。现代财政的公共性功能体现之一就是防控公共风险，公共风险的类型决定了财政支出的范围和财政支出规模。在疫情防控的过程中，救治费用、防疫物资经费、救治场所建设费用、医护和其他一线人员的补贴、医护人员食宿等所需经费较大。一般而言，重大疫灾必须以调整财政经费安排和财税政策实现事前防范与事后保障。在新冠疫情防控过程中，中国各级政府统筹一般公共预算、政府性基金预算等财政资金以及社会捐赠资金，调整财政支出结构以保证防疫经费的有效投入。这是当前疫情得以控制的经济基础，也是中国国家治理体系现代化的有力体现。新冠病毒肺炎重大疫情对于国家治理体系是一次大考，防控过程中也暴露出我国公共卫生医疗体制的诸多短板。因此，只有加快改革步伐，在权责划分清晰、透明、规范的基础上进行有效的财政管理，才能使应对重大疫情更具制度性保障。本文从近代中国应对疫情的财政应急措施入手考察近代国家的财政变迁，主要分为华洋合作与口岸租界疫灾的财政应急、东北鼠疫救助的财政工具运用、民国防疫制度化与应急经费筹措的困境等内容展开叙述，希望对提升历史认知并为现实工作提供借鉴有所裨益。 一、华洋合作与口岸租界疫灾的财政应急 鸦片战争结束后，西方列强在通商口岸建立租界，成立了工部局等管理机构。1861年9月，上海公共租界工部局董事会任命詹姆斯·卡莱尔(James Carliole)为首位卫生稽查员，职责是应对传染病防疫，定期向警备委员会及董事会汇报工作情况。公共租界的财政经费运行有别于传统中国财政制度，运行框架是：工部局总董每年在纳税人年会汇报工部局一年来的工作状况和未来一年的计划，由纳税人会议对预决算进行讨论、批准。在西式公共财政制度之下，1870年工部局卫生官亨德森(Edward Henderson)鉴于福建发生霍乱流行，向工部局董事会提出上海租界应对此采取谨慎的预防措施，将公共卫生的年度经费预算提高到15000万两，授权亨德森医官指导消毒剂的使用工作。为防止霍乱传入租界，亨德森定期消除界内污水沟、冲洗阴沟，并对租界外侨的死亡、传染病情况进行统计。1873年8月，曼谷和新加坡发现霍乱，外国驻沪领事团致函工部局董事会采取卫生预防措施，工部局由此宣布对来自疫区福州以南中国各海域任何地点的船只实施严格的检疫，形成了港口检疫的早期制度性措施。1893年，公共租界工部局成立专门的卫生委员会。同年，居住在租界的英国人致函工部局总董，建议购地建立传染病医院，经费由工部局征收25000两银子税款承担。1895年，得到充足经费支持的卫生委员会提交卫生防疫的报告给工部局，要求解决一系列公共卫生问题，以应对可能出现的疫灾，其内容简略摘录如下，“瘟疫：规定预防措施，从南方进口棺材等。霍乱：华人死于霍乱的登记，医院收治病人等，山东路仁济医院的现状等。天花：以接种牛痘预防天花，生产与进口疫苗，为华人免费接种。白喉：以注射抗毒素血清来预防白喉，进口抗毒素血清等。隔离医院：必要性，购置院址土地等。”1898年，在租界财政的支持之下，临时霍乱隔离医院建立。租界公共财政制度为疫病应对提供了强劲的经济支持，到19世纪90年代，因霍乱致死的外国在华侨民平均死亡率得到抑制，从80年代的20.6％下降到了16.9％。 在公共租界工部局推行近代防疫措施的影响下，上海名士沈敦和等人在租界兴建时疫医院，以帮助华人应对疫灾。华人社会团体捐赠建立时疫医院分担疫灾风险，得到西方外交官、租界工部局的支持，1911年法租界的时疫医院成立时，外交官起了很大的作用，“在沪各国官商会议推广上海防疫事宜，公决城厢南市及闸北等处由中国地方官自行办理，惟法总领事商请法租界内亦须有中国公立医院，以期防范周密，当经沈仲礼观察一力担任，声请上海道通禀督抚宪奏请颁发上海防疫经费，业已奉旨照准。旋因法界西南隅外人住宅密布，绝少相当之地址，以致久未成立。兹经沈观察赁定福开森路之汪氏余村园组织开办，定名曰‘中国防疫医院’，该园直达马路，交通便利，且洋房轩敞，遍载花木，空气充足，极合卫生，现已大加修葺，布置一切。闻与法领商妥，悉照公共租界公立医院办法，会同法公董局办理查疫事宜，并延订西医柯师、亨司德、峨利生、香港著名华医王吉民四君任其主任，其程度极为完备，不日即可开幕。”时疫医院经费主要来自民间团体或个人募捐，1915年，英国租界的时疫医院落成之际，临时捐款者为数不少。1919年《申报》登载告示：“时疫医院为防疫机关，关系沪上安危……正值时疫大盛，乃广延西医，添购机器，昼夜救治。……经费系归敦和等另行募集，各处所收捐款统归慎裕号朱葆三君管理收付。”进入民国之后，口岸租界的防疫医院得到了商会捐款、政府税款的支持，经费来源呈现了更为多元的局面。上海总商会呈交给税务处的公文中云：“本会于三月二十五日准江海关监督函称奉财政部训令，内开准国务院发交上海总商会呈吴淞防疫医院经费无着，乞准将不敷规银三千八百三十六两二钱三分七厘先行设法归垫。以后自本年起，每年指拨常年经费银五千元继续办理等因前来。查洋商防疫经费向由海关指拨，该医院现既经费无着，所有从前不敷之款及以后常年经费应准由该关税务司代征码头捐项下指拨，以维善举。”总之，在口岸租界疫灾救助中，海关税款、民间捐款和租界财政进行较好的经费配合，产生积极的社会效果。 二、东北鼠疫救助的财政工具运用 1910年，东三省肺鼠疫大流行，4个月之间，蔓延到东三省、直隶、山东等地区，造成万余人丧生，直接经济损失达亿元。在疫区中心的哈尔滨傅家甸，民众受害尤其惨重，罹难者达5396人，占常住人口的四分之一以上。面对重大鼠疫，政府支付防疫数额巨大，“恤款一项计之，需费已属不资。此外一切用项，如觅购医药，建设院所，制备衣粮，均属刻不容缓。即未经染疫处所，凡系铁道附近交通便利之处，亦须先事一一预备，以为之防。”清政府为此运用种财政应急工具如税费、内债、外债、转移支付、征用、政府资产等渡过危急关头。
