[中图分类号]D922.29 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2020)03-0039-10 澳门幸运博彩业的监管体系，是澳门回归祖国之后才发展起来的。①在这之前，澳门幸运博彩业属于垄断经营，澳葡政府对博彩业采取“委托监管”的方式。亦即政府通过一纸专营合约，将幸运博彩业的专营权赋予专营公司，同时将一些监管权力和责任委托给它。②因此，所谓委托监管，实际上是博彩公司的自我监管。澳门回归祖国以后，特区政府决心在幸运博彩业引入竞争，并致力于改善幸运博彩业的监管状况，遂制定《娱乐场幸运博彩经营法律制度》(第16/2001号法律)。以此法律，澳门构建了一个幸运博彩的基本监管框架。近二十年来，特区政府在第16/2001号法律的基础上，不断予以丰富、修改与完善，在博彩监管方面取得了长足的进步。本文回顾、总结、检讨近二十年来澳门幸运博彩监管法律制度的变迁，并进而探讨澳门幸运博彩监管改进的方向。 一、澳门幸运博彩监管法律框架的建立 2001年9月公布并实施的第16/2001号法律是澳门回归祖国后幸运博彩业最重要的基础性法律之一。与澳葡时期的幸运博彩法律相比，第16/2001号法律在许多方面具有开创性。澳门回归祖国之前，澳葡政府制定的幸运博彩法律，主要规定幸运博彩批给制度，亦即公司如何获得博彩专营权、应当履行什么样的经营义务、如何向政府缴税、专营的时间长度、专营结束后如何续期、资产如何移交等内容。③第16/2001号法律突破了这一局限，将监管的范围及内容扩大到批给制度之外。 第16/2001号法律建立的幸运博彩监管框架，主要包括以下几个方面：(1)通过批给制度甄选博彩经营公司；(2)博彩公司及其具备一定股份的股东、董事和主要雇员必须具备适当资格，才能进入博彩业；(3)禁止博彩公司在经营过程中作出限制竞争行为；(4)博彩中介人必须领取准照并接受政府监察；(5)禁止或限制某些人士进入娱乐场；(6)博彩公司必须建立适当的会计、内部核查制度及接受审计。在上述诸方面中，批给制度是继承澳葡政府长期以来的习惯做法，禁止或限制某些人士进入娱乐场在澳葡政府时期的法律中也有所规定。除此之外，其他均为第16/2001号法律所创立。第16/2001号法律通过之后，澳门特区政府颁布多项法律与行政法规，不断对其进行修改、补充与完善。关于这些修改，将在下文详述。 2004年，澳门通过《娱乐场博彩或投注信贷法律制度》(第5/2004号法律)，规定具资格的博彩信贷实体可以合法地从事博彩信贷业务，并就博彩信贷的运作规定了具体的监管措施。这是澳门第一次将博彩信贷业务合法化并将之纳入监管范围。 2006年，澳门通过《预防及遏止清洗黑钱犯罪》(第2/2006号法律)及《清洗黑钱及资助恐怖主义犯罪的预防措施》(第7/2006号行政法规)，建立了反清洗黑钱的监管框架。娱乐场经营者必须按照该法律与行政法规的规定，承担法律责任，并制定有关预防措施。 澳门博彩业的监管机构主要有博彩监察协调局、司法警察局和博彩委员会。2003年，澳门颁布了《博彩监察协调局的组织和运作》(第34/2003号行政法规)，就博彩监察协调局的性质、职责、组成等作了规定，确定该局是博彩监管的主要机构。2006年颁布的《司法警察局的组织与运作》(第5/2006号法律)规定“在赌场及其他博彩场所内实施的犯罪，又或在该等场所周围实施的与博彩有关的犯罪”，由司法警察局专属调查，由此确定了司法警察局在博彩罪案方面的专属调查权。2000年，澳门特区行政长官发布第120/2000号行政长官批示，成立博彩委员会，以便“对未来博彩业之发展和管理作出研究，并制定有关政策”。2010年，澳门特区行政长官发布第38/2010号行政长官批示，对博彩委员会的组成进行了调整，明确博彩委员会的职责为：“就博彩业的发展作出研究，并制定有关政策；订定规管博彩业所需的规范；监管博彩业的发展及运作；建议发出相关指引”。2016年，行政长官发布第101/2016号行政长官批示，再次对博彩委员会的组成进行微调。如今，博彩委员会由行政长官担任主席，成员由经济财政司司长、行政法务司司长、保安司司长、运输工务司司长、行政长官办公室主任、行政长官办公室代表一名和博彩监察协调局局长组成。博彩委员会是澳门特区政府关于博彩的主要决策机构。 上述法律与行政法规构成了澳门幸运博彩的监管框架，下文除了不再涉及监管机构外，将考察该框架主要组成部分的发展变化。 二、澳门幸运博彩业的准入：批给与资格审查 博彩是特殊行业，世界各国的法律都规定了一定的准入制度，澳门的博彩准入制度主要体现在两个方面：利用批给制度甄选博彩经营者，利用资格审查制度甄选进入博彩业的个人。澳门回归祖国之后，虽然仍在博彩业实行批给制度，但已放弃过去的垄断经营，代之以有限度的竞争。为了防止博彩经营者通过限制竞争而恢复过去的垄断经营，新的法律专门规定了禁止限制竞争的条款。 (一)澳门博彩业的批给制度：从垄断到有限度竞争 澳门博彩批给制度起源于19世纪后半期的承充专营制度。有史家研究，最初澳葡政府实现博彩合法化的方式应当是发放许可证。到1850-1851年度，始借鉴猪肉、牛肉等商品经营权拍卖的经验，实行承充专营制度。1877-1880年间曾经中断，但不久即恢复。④1982年，澳葡政府颁布了《核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度》(第6/82/M号法律)，规定：“幸运博彩的经营，其批给以专利制度或特别准照制度行之。按照特别准照制度批给的最多数目为四个。”⑤这一规定试图突破批给制度，但基于种种原因，该法并未获得实施。澳门回归祖国后，特区政府在第16/2001号法律中将经营娱乐场幸运博彩的数目确定为三个，并付诸实施。该法规定，澳门特别行政区政府保有幸运博彩的经营权，任何企业在澳门从事幸运博彩经营，必须由澳门特区政府批给，批给必须预先公开竞投，批给的数目最多为三个，经营期限最长为二十年(特殊情况下可以延长，但总数不得超过五年)。这些是澳门博彩批给制度的基本特征。
