[中图分类号]D921.9 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2020)03-0059-12 今年是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称基本法)颁布30周年。香港回归以来，“一国两制”在实践过程中不断出现新情况新问题，其中一个重要表现就是香港社会一些人对于“一国两制”方针政策和基本法理解的偏差。所以，进一步丰富和深化基本法的研究，包括对其起草工作史的研究，再次成为学界不得不面对的重大现实课题。 基本法正式起草之前，中英两国政府经过外交谈判，于1984年12月19日正式签署《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》及其附件(以下简称中英联合声明)。中英联合声明明确规定：“关于中华人民共和国对香港的上述基本方针政策和本联合声明附件一对上述基本方针政策的具体说明，中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变。”①以中英两国协商一致的方式，明确在“十二年过渡时期”，双方的共同任务是保障香港的“平稳过渡”和“顺利交接”，而中国政府的主要职责，是由中国的全国人大起草基本法，具体规定“一国两制”方针政策在香港的法制化实施。 基本法的起草工作，自1985年7月1日香港特别行政区基本法起草委员会(以下简称“草委会”)第一次全体会议召开正式开始，至1990年4月4日七届全国人大三次会议颁布基本法为止，起草工作时间长达4年8个月，基本法是内地人民与香港同胞共同努力而达成的集体智慧成果。由于香港与内地长期分隔和英国政府在香港回归问题上的不断阻挠，基本法起草工作几经波折。1983年4月22日邓小平在审议国务院港澳办公室(以下简称国务院港澳办)报送的关于解决香港问题基本政策的修改方案(即定稿的“十二条特殊政策”)时，已前瞻性地预见到“一国两制”方针政策在香港付诸实施可能面临的困难，明确指出：“从现在起到一九九七年这十四年过渡时期中，怎么保证香港不出乱子，双方都不做损害香港繁荣的事情，怎么做到顺利交接，确定香港人怎么样在各行各业，特别是政治、经济、法律、对外事务等方面逐步参与的方式”②，是一项繁重而艰巨的历史任务。因此，为保证基本法起草工作的顺利进行，中国政府需要在正式起草工作之前做大量前期准备工作。1985年7月1日姬鹏飞在“草委会”第一次全体会议上的讲话明确指出：“为了迎接这一历史时刻的到来，我们有许多工作要做。其中很重要的一项，就是要制订一部中华人民共和国香港特别行政区基本法。”③为确保“一国两制”方针政策在香港付诸实施，为保证基本法起草工作的顺利进行，中国政府从中英联合声明基本成型以后，即开始围绕基本法的起草工作展开了各项前期准备工作。 一、基本法起草工作之思想共识的准备 在推进香港回归的过程中，中国政府领导人深知，香港同胞对“一国两制”方针政策的疑虑是客观存在的。时任国务院港澳办秘书长的鲁平在回忆时明确指出：“当时的香港民意来说，你要说绝大多数香港民众都积极拥护香港回归，这不符合事实，因为毕竟这几年我们国家折腾得太厉害了，很多人都是历次运动中跑出去的。”④新中国成立前后有大批移民入港直接导致香港本地社会资源分配的巨大压力，加深了香港同胞对内地政策的误解和敌视。20世纪80年代初，内地的法制环境相较于香港而言还不健全，香港同胞还存在对中国政府各方面政策的猜测。在此情况下，中国政府需要明确“一国两制”方针政策在解决香港问题方面的指导思想地位，以达成香港同胞对基本法起草工作的具体内容和基本原则的思想共识，从祖国统一、制度信任角度理解基本法起草工作的必要性及其在香港特别行政区的法律地位，为基本法起草工作做好思想准备工作。 (一)必须坚持“一国两制”方针政策的指导思想 基本法的起草工作是“一国两制”方针政策法律化的必然要求，也是始终围绕“一国两制”这一指导思想进行的。1984年6月22日邓小平在会见香港知名人士钟士元时具体阐释为：“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”⑤保持香港政治和经济稳定对初启社会主义现代化建设征程的中国来说具有其特殊的意义，“一国两制”方针政策能够以和平的方式维护中国的主权，同时最大限度保证香港同胞的利益。这一点，在基本法起草工作开始之前中英双方已经就以“一国两制”方针政策解决香港问题达成政治共识。1984年12月19日正式签署的中英联合声明明确规定：“(一)为了维护国家的统一和领土完整，并考虑到香港的历史和现实情况，中华人民共和国决定在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区。”⑥这是继1982年12月4日五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》第31条，明确提出中国将按照“一国两制”方针政策解决祖国统一问题后，第一次以联合声明的方式明确中国政府将按照“一国两制”方针政策解决香港问题。基本法的起草正是在此种情况下应运而生的。1984年1月10日，新华社香港分社发表的《前途与希望》中谈道：“这一系列方针政策，将以法律形式固定下来，公之于众，这就是大家所知道的将要制定的香港特别行政区的基本法。”⑦明确说明中国政府对香港制定的方针政策将通过基本法的起草具体规定之，即“一国两制”方针政策的法制化。中英联合声明正式签署之前，中国政府已经开展围绕“一国两制”方针政策为指导思想的基本法起草的准备工作。
