美国的对外军事援助项目肇始于1949年的《共同防御援助法案》(Mutual Defense Assistance Act of 1949)，该法案将美国对其盟国(主要是欧洲国家)的各种临时性军事援助项目加以整合，纳入一个总的法律框架。历经多年发展，美国对外军事援助项目逐渐制度化、规范化、多元化。对外军事援助所涵盖范围早已超出军事范畴，还包括应对外交、经济和政治等一系列其他问题。美国的对外军事援助项目，除了向“前沿防卫国家”(Forward Defense Countries)提供武器装备和援建基础设施外，还支持盟友捍卫政权、为信用军售(Credit Sales)提供担保、通过军援获取基地的使用权。①此外，美国对部分国家提供军援的目的是希望借此令该国保持亲美的政治取向。实际上，随着军事援助目的的拓展，美国的对外援助被广泛“军事化了”。如美国密苏里大学堪萨斯分校经济学教授迈克尔·哈德逊(Michael Hudson)所言，“即使所有的美国对外援助在表面上都是经济援助，它的目的最终也都是军事或准军事的。其意图主要是让其他国家得以支持一种超级军事结构，从而使美国得以避免在这些国家里部署它自己的部队”。②与美国军援目标之泛化相伴随的是受援国数量的增加，从1950年的12个增加到1966年的63个。③ 由于被列为美国遏制共产主义的重要“前沿防卫”阵地，因此，在冷战前半期，台湾地区一直是美国对外军事援助项目的主要受援对象之一。据台湾《中国时报》引述美国国务院有关部门的资料统计，1951-1974年，美国共无偿向台湾提供30.79亿美元。④在这23年期间，美国对台军事援助政策大致经历了两个阶段：从1951到1967年，美国对台的军事援助主要采取无偿赠送方式，总计约24.79亿美元；⑤从1971年开始，援助方式由无偿援助逐渐向军事销售过渡。1974年，美国宣布终止对台无偿军事援助。此后，军事销售成为美国对台湾当局提供援助的主要方式。⑥ 美国虽然在1971年才开始改变对台军事援助方式，但政策调整之酝酿却始于20世纪60年代中期。1964年9月，美国国务院政策规划司(Policy Planning Council)制定的美国对台湾地区的“国别”政策文件提道：美国将逐步减少对台军事援助拨款，1964年至1971年美国援助台湾的部分军事物资和服务将由赠予转变成军售。⑦美国为什么选择此时着手调整对台湾的军事援助政策？部分学者从影响美国对外援助的外部环境对此加以分析，认为美国对台军事援助政策的调整主要是由于和经济相关的因素所导致：首先，20世纪60年代中期，美国经济下行，国会决定削减对外援助的规模以减轻负担；与此同时，越南战事吃紧，美国希望削减对除南越以外的其他受援对象的军事援助，以释放更多的资源用于越南战争。恰好20世纪60年代以来台湾经济经历较快的增长，呈现日益繁荣的景象。鉴于此，美国遂于1966年终止对台湾的经济援助，同时，开始逐渐削减对台的军事援助。1965年，美国国会敦促行政当局进一步削减对外援助的额度，在被美国认定为“前沿防卫”阵地的受援对象中，台湾的军援份额缩减幅度最大。⑧另有学者从军援作为美国对外政策工具的角度分析，认为美国之所以削减对台军事援助，是希望借此以遏制国民党当局在台海地区制造挑衅行为。⑨ 这些说法都在一定程度上有助于理解美国对台军事援助调整的动因。诚然，20世纪60年代初中期美国经济的不景气和越南战争的升级构成美国调整对台军事援助政策的背景。然而，需要对导致美国对台军援改变的直接动因做具体分析，才有可能在历史背景和具体的政策之间建立直接关联。否则，将无法解释在同一历史背景下，和台湾境遇相似的受援对象所面临不同局面：在20世纪60年代中期，美国在东亚的另一个重要军事援助对象韩国也经历显著的经济复苏，为什么美国仅决定削减对台的军事援助而不削减对韩国的军事援助？⑩有论者认为：美国对台军援削减幅度远高于韩国和泰国主要是因为台湾的经济发展水平优于后者，财力比韩、泰雄厚，故成为美国军援项目削减的首要目标。(11)然而，本文根据美国和台湾的解密档案和政府文献，并将20世纪60年代中期美国对台军事援助项目的削减放在美国对海峡两岸国共双方政策的框架下加以分析，却发现美国对台军事援助政策之调整有着除了经济因素之外的其他更复杂的考虑。 一、冷战初期美国对台军事援助的缘起与发展 美国对台军事援助源于1942年6月罗斯福政府与中国政府签订的《中美互助协定》，规定美国对盟国的《租借法案》(Lend-Lease Act)的原则同样适用于中国，开始对中国在军事、经济上较大规模的援助。战争结束后，美国对华一再延长《租借法》以装备和扩建国民党的海、陆、空军；并和国民党政府签订协定，将美国存放于中国、印度和太平洋岛屿上的剩余物资折价转让给国民党政府；美国政府还推动国内军援立法，以授权政府派军事顾问团及给予其他军援。1948年4月，美国会通过《援华法案》(China Aid Act of 1948)，决定援助中国4亿美元，国民政府用其中的1.25亿美元“特别赠款”购买了大量的军事物资。(12)虽然在国共内战中，美国对国民党政府加强了军事和财政援助，但却无法扭转国军的败局。1950年初期，美国政府曾经考虑过“放弃”台湾，不再介入台湾问题，对台援助仅限于已有项目，不再增加任何军援和经援。朝鲜战争的爆发为美国对台政策的逆转提供契机，本来准备“放弃”台湾的美国改变初衷，开始采取全面扶持台湾的政策。美国军方也乘机再次提出援助台湾之事。(13)朝鲜战争爆发不到六个月(1951年2月9日)，美台以换文方式签署《联防互助协定》，规定美国向台湾提供用于维护“内部安全和正当防卫”的物资，美国对台军援的程度与类别则由美国决定。(14)随着中美两国走向全面对抗，美国逐步对华实行全面“遏制”和“孤立”的政策，其对台湾地区的军事和经济援助也逐步增加，以加强国民党的军事和经济实力。(15)
