中图分类号：D26/D693 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2020)08-0127-08 根据孙中山五权宪法设计，国民政府设立监察院，实现了从议会监督制向监察监督制的转变。以往学界对国民政府监察院的设置、分区监察制度进行了较为系统的研究，对监察权问题也所有探讨，但基本上集中于弹劾权的行使及其困境方面①，而对监察权配置问题的研究则相对薄弱，有待深入探讨。本文试图对国民政府时期尤其是《五五宪法草案》、《非常时期监察权行使暂行办法》、《中华民国宪法》等法律法规的制定前后，时人在监察权“弹惩合一”与“弹惩分离”、弹劾权对人对事的客体范围、监察权“全方位监督国事”抑或“限于事后监察”三个不同层面上的思想分歧做一系统的历史考察，由此管窥时人在监察权“权威性”与“制约性”问题上的两难选择。 一、“弹惩合一”抑或“弹惩分离” 近代西方国家实行议会监察制度，由下议院负责弹劾，上议院负责审判，对违法官吏的弹劾权、审判权皆由议会把持，可谓“弹惩合一”。中国传统御史监察制度，御史专司弹劾，而惩戒权操诸君主，可谓“弹惩分离”。民国初年设立平政院，内设肃政厅，由肃政厅负责弹劾平政院负责审理。广州国民政府起初设立监察院负责弹劾，惩吏院负责审理，但惩吏院旋即裁撤暂行“弹惩合一”制度。南京国民政府颁布《监察院组织法》、《公务员惩戒法》、《公务员惩戒委员会组织法》等，规定监察院应将应付惩戒之弹劾案连同证据移送惩戒机关。②鉴于“弹惩分离”制度导致监察权威不足，监察效能大受影响。国民政府时期尤其是在《五五宪法草案》制定前后，“弹惩合一”抑或“弹惩分离”问题引发各方争论。 国民政府初创五权制度时，胡汉民原本提议采行广州国民政府时期的“弹惩合一”制度，在监察院内设监察委员会与惩戒局，实行“弹惩合一”制度，但随后不久其主张发生变化。1930年，他对广州国民政府实施的“弹惩合一”制度予以批判：“监察委员可以弹劾人，同时并可以审判人，这样，某人一被弹劾，不问是非曲直，都要受到相当的处分；而且事实上监察委员不一定懂法，每每当事者并未违法，而监察委员却一定认他为违法，弹劾而不懂法，犹可言也，如果裁判而不懂法，那破坏纪律，更不如不监察之为愈了。”③在这里，胡汉民认为“弹惩合一”容易产生枉法行为。鉴于《太原约法草案》中把惩戒官吏之权划归监察院，贯秋对此提出了反驳，认为此规定违背分权制衡原则。他指出：“欲令一个机关行使全部的监察权则当然是极不相宜，也极不可能之事，……如果监察机关而有一切的监察权，一则这个机关万难有合理的组织，再则，它在政府中将有尾大不掉之势而其他的机关将不免失了效用。”④弹惩合一论者反问他，若监察权应分寄于各机关而监察院不能独立行使，则监察院就没有设置的必要。贯秋的答复是监察院仍应特设，但其监察权应以弹劾权为限，而不能扩张到惩戒权、审判权。他主张广义上的监察官员应分属于各机关，而不能完全由监察院行使，监察院有弹劾官员之权，但经弹劾后只能由惩戒机关处理。《太原约法草案》最终没有付诸实施，监察院仍只有弹劾权而无惩戒权。 在《五五宪法草案》起草过程中，“弹惩合一”抑或“弹惩分离”的讨论最为激烈。其直接原因是在弹劾铁道部长顾孟余、行政院长汪精卫等几件大案件中，监察院显得无能为力。为了扭转这种局面，田炯锦、徐式圭、翁率平等人力主改“弹惩分离”制为“弹惩合一”制，使监察院既能“坐而言”又能“起而行”，以便提高监察效能。田炯锦建议将惩戒机关改隶监察院。他说：“惩戒机关苟不隶属监察院，则以后高级官吏之重大舞弊案，必少人加以纠弹，而监察制度，将渐失人民信仰。”⑤徐式圭认为“弹惩分离”存在着公文往返周折、多予贪官污吏活动机会、有损监察精神等诸多缺陷。因此，他建议把惩戒权划归监察院，使其既可坐而言也可起而行。⑥翁率平指出，监察院仅有弹劾权而无惩戒权，监察权决难生效⑦。此时，监察院更是强烈要求增加惩戒权。1933年6月，它曾呈国民政府修正监察院组织法，增加监察院的惩戒权能。此案中政会交戴季陶主持下的法规整理委员会审议，结果没有采纳。1935年国民党五届一中全会中委方觉慧等又提议将惩戒权划归监察院。 针对田炯锦等人的“弹惩合一”主张，林家端、何会源、王履康等人认为此举有违分权制衡理论，将导致监察权力滥用，使五院制度成为畸形政治。林家端指出，五院职有专司不容侵犯，监察院仅为治权机关之一，若“弹惩合一”监察权独大难免侵及行政、立法等权，五权必失其平衡地位，以致妨碍治事能力。⑧何会源指出，议会监察制之反对党自知终有负责之日，故对于政府之弹劾不敢过于高调，而五院制下的监察委员则无此顾忌，其对政府难免过于苛责以求取快人心，故为防弊起见，弹劾权与审判权，“庶可收制衡之效”⑨。监察委员李宗黄于1935年10月在中央纪念周发表演说，谓监察院只有弹劾权而无惩戒权，监察之器不利导致“豺狼”纵横、“狐狸”作崇。王履康回应李宗黄的演说，认为以往监察院没有发挥好监察作用的根源并非“弹惩分离”，而是以下两个方面的原因：一是监察院没有履行好弹劾权，只敢弹劾不会作祟的“狐狸”，坐看“豺狼”纵横；二是惩戒机关没有将弹劾案全加惩戒，大半是因被弹劾人势力大而无法惩戒。在他看来，若监察院兼有审判权与惩戒权，则权力太大，其弊端将远大于欧美议会滥用弹劾权的弊病。⑩ 立法院起初接受了“弹惩合一”之建议，在通过的《五五宪法草案》中规定监察院拥有对弹劾案的惩戒权。立法院长孙科亲自在中央纪念周发言支持“弹惩合一”论，并对“弹劾者兼惩戒者”问题做出解释，认为弹劾案件不论是监察院全体委员还是部分委员提出来的，审判也不是由原提案委员来办，只要在监察院设立一个惩戒机关独立行使审判权，就能确保监察院内专管弹劾与专管审判的监察委员分离。可以看出，立法院的这些举措自然得到了监察系统的高度赞同，并继续从理论上论证“弹惩合一”的合理性。监察委员童冠贤认为监察院无惩戒权有两大流弊：一是不利于提升监察效能；二是破坏了监察独立精神。他以赞成《五五宪法草案》的语气道：“立法院宪法起草委员，也看出这种流弊，所以在宪法草案中，规定裁判惩戒权归诸监察院，这实是一个合理的处置。”(11)任职于江苏监察使署的江毓麐指出，弹劾权与惩戒权如鸟之两翼、车之双轮，两者相辅相成，缺一不可，他对《五五宪法草案》将惩戒权划归监察院抱有较大的愿景(12)。虽然“弹惩合一”确实能在一定程度上提升监察效能，但没有制衡的权力其后果也是难以想象的。正如时人江禄煜担心“二权独揽，则右手弹劾，左手惩戒，即自己纠弹自己审判，于是被弹劾者纵然无罪，皆必有予惩戒之危险”(13)。因此，立法院在《五五宪法草案修正案》中最终还是没有把审判权、惩戒权授予监察院，可见时人在监察权“权威性”与“制衡性”选择上的两难。
