政策跟踪审计研究综述及展望

      一、问题的提出

      我国审计署自1983年成立至今，开展的审计业务从传统的财务审计，发展到环境审计、金融审计、工程审计等行业特征明显的审计业务，再到具备中国特色的审计业务，例如经济责任审计等，为逐步形成和发展中国特色的国家审计体系而持续努力。2014年国务院发布的《国务院关于加强审计工作的意见》、2015年审计署办公厅印发的《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见》、2015年中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中都提到审计对重大政策措施落实的监督作用。而政策措施落实情况跟踪审计（以下简称“政策跟踪审计”）在我国从理论探索到正式提出，研究时间并不长。前期的理论探索来自于对发达国家公共政策审计的借鉴，随后结合我国的国情，逐步开展具备中国特色的政策措施落实情况跟踪审计研究。文章通过整理以政策跟踪审计为主题的相关文献，分析目前我国政策跟踪审计的研究现状，为深入开展适用我国本土的政策跟踪审计研究提供建议。

      二、研究趋势分析

      本文通过“知网”的“高级检索”功能，以“政策”和“审计”作为关键词，对CSSCI的所有期刊文献进行系统筛选。依据文献具体内容，对具备政策跟踪审计实质性内容和有效研究文献进行人工筛选，排除例如新闻报道等非研究论文的内容，最终筛选出61篇文献作为分析主体。

      （一）文献数量及期刊分布

      政策跟踪审计的相关主题论文发表主要在2009年以后，整体发文数量在统计年限内不多，但期刊量总体呈现上升的趋势且起伏较大，在2017年达到近十年的峰值，为11篇（注：统计时间截止到2020年4月18日，2020年的文献统计为非完全统计）。具体见图1。

      从主要期刊分布来看，与政策跟踪审计相关的论文一半以上都发表在《审计研究》，《审计与经济研究》和《南京审计大学学报》的发文量分别只有3篇和2篇。政策跟踪审计由于具备政策主题，在《中国行政管理》等期刊上的发文量也相对可观。具体见表1。

      

      

      （二）研究对象

      在统计的相关文献中，研究对象名称并不统一，本文以时间线对研究对象的名称进行统计（见图2），大体分为以下几种情况：最早对政策的监督称为“评价”或“评估”，大多称为“政策评估”或“政策评价”，有文献专门探究绩效审计与评估之间的区别。随后有“具体政策+审计”的命名方式，例如“三农审计”“节能减排审计”等。随着“政策执行审计”在政府文件中的提出，政策执行审计成为文献中的主流名称。与此同时，学者们借鉴国外公共政策审计，逐步使用“公共政策审计”的名称。在之后的研究中，学者们多提到需要将政策审计关口前移，需要对包括政策制定、实施和效果评价的全过程监督，开始使用“政策措施落实情况跟踪审计”，而“政策审计”“政策落实审计”等逐渐成为政策措施落实情况跟踪审计的简称。

      

      （三）研究切入角度、研究方法和论述层面

      学者们尝试从不同角度对政策跟踪审计进行研究。一是视角类，包括“多维多层视角”“三维视角”“国家治理现代化视角”和“政策科学视角”；二是导向类，如“当责导向”和“国家善治导向”；三是模型和方法类，有“5W1H法”“PSR模型”“SWOT分析”“平衡计分卡法”“双重差分模型”；四是背景类，如“世界经济衰退背景”等。

      在研究方法方面，61篇文献中，规范研究数量约占文献数量的一半（见表2），案例来源为国内或国外的论文数量基本相同，其中5篇国外案例来自于对国外公共政策审计的研究分析，国内案例主要来源于对具体政策的案例分析或专项研究。从表3可以看出，国内案例研究的文献发表有时期性和聚集性的特点，例如，扶贫政策审计主要出现在2019年，环境政策审计出现在2014年和2017年，农业政策审计出现在2011～2016年间，理论研究大多形成在政策措施落实的中后期阶段，因为在此阶段理论研究能够从实践中总结经验和逻辑推演，得到解决措施。

      在研究论述层面方面，大部分文献内容聚焦在整体理论层面，内容涵盖政策跟踪审计的意义、目标、重点、问题和措施等，少量文献在理论构建的具体细节上进行深度阐述，例如有5篇涉及评价指标的设计和构建，有的文献涉及审计质量判断、地方与国家战略对接、大数据技术运用和测度模型。

      三、研究内容分析

      （一）关于政策跟踪审计的定位

      政策跟踪审计的内涵阐述，可以泛指国家审计依据政策法规开展的各种审计，也可以指对政策全过程开展的审计监督，具备阶段性、高端性、政治性强、审计风险大、责任追究力度大等特征，是对政策执行过程的再监督。当前对政策跟踪审计的范围归属观点不一，有的学者认为其属于跟踪审计的一种，有的学者认为其归属在绩效审计范畴，有的学者认为其在政策评价领域内。

      

      

      在对政策跟踪审计的探究中，学者们肯定了开展政策跟踪审计的积极意义，主要体现在五个方面。第一，对政策本身而言，能够提高制定环节的科学性，对执行环节“纠偏”，评价执行效果并反馈，提高政策决策的科学性和落实的价值性。同时，能够带动与政策相关的法律法规的完善。第二，能够提高政府等政策执行单位的效能，通过对政策执行的监督，规范政策执行单位的行为，监督其科学合理地贯彻落实政策措施。第三，能够保障政策受益方的权益，保护包括扶贫政策审计中的贫困户、农业政策审计中的农户、减税降费审计中的企业等在政策落实中的权益。第四，促进审计监督全覆盖，丰富国家审计的监督内容，加强审计的预防、揭示和抵御功能。第五，从国家整体层面来看，政策措施落实情况跟踪审计是推进国家治理现代化的创新路径，有利于国家审计服务国家治理进程。