国家审计与国家监察的协同监督：现实基础与实践路径

      问题的提出

      国家监察委员会的成立和《监察法》的出台，标志着党和国家监督的体系和能力发生了深刻变革。2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法修正案》中增加了“第三章国家机构”中“第七节监察委员会”，随之颁布《中华人民共和国监察法》，从中央到地方统一设立了监察委员会，负责相关的监察工作，既重置了国家监督的权力配属，又重组了国家监督的体系结构，有效提升了国家监督能力。从国家治理角度来看，监察委员会脱胎于政府系统的行政监察（原监察部门和预防腐败部门），并整合了司法系统中人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等部门，依法对公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，主要是对公职人员实施廉政监督和政治监督。从监督对象和监督内容来看，国家监察缺乏必要的经济监督能力，对经济领域的监督有限，如若缺乏专门的监管，再加之利益诱惑，经济领域和金融领域往往会成为寻租腐败的“重灾区”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确将“工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出”等涉及经济和金融的相关领域作为监督重点。从国家审计的层面来看，这些领域恰恰是审计监督覆盖的重要范围。2015年12月8日，国务院颁布《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确指出：“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，“发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索”以“反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患”。从国家治理权力层面来看，“审计权与生俱来的腐败识别功能恰好能够弥补监察委员会在财经监督方面的先天不足，能极大地提升反腐成效”。无论从权力监督内容，还是从权力监督对象来看，国家监察和国家审计之间都具有一种天然互补关系。在国家监察体制改革试点期间，便有关于政府部门的审计职能是否有必要并入监察委员会的争论，从审计的独立性、专业性以及监督效能的角度来看，审计职能不宜整合至监察委员会，但需要实现审计监督与监察监督的有效衔接。基于此，2018年3月成立监察委员会时，排除了“监审合一”模式，采纳了“监审分离”模式。总之，结构上的“监审分离”，功能上的优势互补，构成了开展国家审计与国家监察协同监督的现实起点。本文从这一现实起点出发，分析二者合作的可能性和可行性，并从体制机制层面提出相应的实现路径。

      国家审计与国家监察的协同监督：现实基础

      在现实层面，国家审计与国家监察之间结构的分离和功能的互补，决定了二者之间的协同监督在逻辑上也存在着一种“三分”关系（如图1），即体系“分离”、职能“分工”和权力“分权”。

      

      这一“三分”逻辑是由“监审分离”的组织结构生发出体系上的分离逻辑，体系上的“分离”会引致职能层面的“分工”，职能上的分工必然要求权力层面的“分权”。这三重逻辑关系体现了国家监察与国家审计协同监督在现实起点和逻辑起点上的统一，决定了国家审计与国家监察的合作方式和合作内容。

      第一重：分离逻辑——体系中“分离”，但不“分家”

      监察委员会的成立打破了“一府两院”的组织架构，重构了“一府两院一委”的国家治理体系。监察机关从政府系统中分离出来，升格为由人民代表大会产生并受其直接领导的监察委员会，使其成为和政府、法院、检察院处于同一位阶的国家机关；2018年新修订的《宪法》中，审计机关仍归属政府序列，由国务院设立并受其领导。从政治系统的角度来看，国家治理系统包含决策系统、执行系统和监督系统三个部分，国家审计和国家监察均属于监督系统，二者分别行使监督权力，履行监督职能，都是党和国家监督体系的重要组成部分。“独立模式”的国家监察和“行政模式”的国家审计分属于不同的国家治理体系，呈现“监审分离”的治理架构，体系上的“监审分离”引致的分离逻辑很可能会导致二者之间的“合作困境”。从权力来源和治理主体层面来看，国家监察和国家审计分属不同的治理体系，每一方都有自己的利益和规则，当问题异常复杂而职责又不明确的时候，必然造成双方协同关系的失调，给二者之间的合作监督蒙上一层阴影，主要表现在以下两个方面：一是利益冲突。利益总是隶属于一定的主体，不同的主体具有不同的利益，政府本身有其自身的利益，各个部门也各有其利益。这种自利性必然会使二者在协调互动中形成错综复杂的利益关系并会导致协同监督中的利益冲突；二是“信息孤岛”。信息是二者合作监督、相互沟通、有效整合的纽带，但是，“监审分离”却从体制上造成了监督信息传播中的碎片化，造成了离散的“信息孤岛”。党的十九届四中全会《决定》明确指出，推进监察监督的“统筹衔接”作用，发挥审计监督的“职能作用”，“推动各类监督有机贯通、相互协调”，这为破解国家监察和国家审计之间的“合作困境”指明了未来的方向和合作思路。