当前，严控碳排放增长是我国新时代推进生态文明建设、实现经济高质量发展的重要内容，对于维护全球生态安全、促进世界经济可持续发展也具有重大现实意义。根据2019年英国石油公司（BP）发布的《BP世界能源统计年鉴》，2018年世界碳排放量达到6亿吨，且年度增幅达到了2011年以来的最高水平，可见全球碳排放形势严峻。我国与能源使用相关的碳排放增长了2.2%，相较近五年的增幅，出现了较大的反弹。我国高度重视低碳经济的发展，积极承担环境责任，在2009年哥本哈根会议上承诺“到2020年全国单位GDP二氧化碳排放在2005年基础上下降40%～45%”，在“十三五”规划中又再次强调“要积极应对全球气候变化，主动控制碳排放，落实减排承诺”。为了履行上述承诺，我国推出了一系列减排政策来控制碳排放的增长。例如，2014年4月修订通过的《环境保护法》，2014年12月国家发展改革委公布的《碳排放权交易管理暂行办法》，2016年11月国务院发布的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，都是为了更好地控制碳排放。 那么如何保障上述政策和规划落到实处呢？本文认为，推进碳审计全覆盖是重要抓手。首先，国家审计凭借其独特作用可以有效地保障低碳治理的有序推进。一方面，利用其权威性推动低碳发展政策的贯彻落实，促进专项资金的使用效果，推动减排项目的有效执行；另一方面，通过对碳信息的鉴证和向上传递，缩小政策制定者和执行者之间的信息差距，从而提高政策制定的精准性，保障减排政策的精准实施。其次，随着碳交易市场的发展，社会审计将在低碳治理中发挥越来越大的作用。社会审计机构通过对企业碳信息的鉴证保障碳交易市场的平稳运行，通过市场这只“无形的手”的协调促进低碳经济的发展。最后，内部审计也是低碳治理的重要组成部分。企业可以通过内部审计发现碳产品生产流程中的节能点，从而降低碳产品的碳排放量，提高能源利用效率。 我国的碳审计还处于发展阶段，国家审计占据主导地位，社会审计和内部审计的参与度较低。碳审计的根本目标是缓解全球气候变暖、保护全球生态安全；直接目标是推动碳政策的有效实行、促进碳信息核算和披露的规范性、提高碳管理水平。如何推进碳审计全覆盖，更好地发挥审计在低碳经济发展和生态文明建设过程中的作用，是一个值得研究的问题。考虑到国家审计存在审计资源紧张、审计任务重等现实问题，推进碳审计全覆盖除了要发展碳内部审计和碳社会审计，还要考虑如何设计三个审计主体的协同机制，以提高审计效率。鉴于此，本文拟在分析我国现阶段碳审计全覆盖所面临问题的基础上，通过总结和借鉴发达国家和地区碳审计的实践经验，提出推进我国碳审计全覆盖的对策。 二、我国推进碳审计全覆盖面临的问题 现阶段我国碳审计的格局呈现“国家审计为主导，社会审计和内部审计为辅助”的特点。从现实来看，国家审计机关存在审计资源紧张、审计任务重的客观限制，社会审计和内部审计在碳审计实践与创新发展方面也较为缓慢。总的来说，当前我国推进碳审计全覆盖面临如下问题。 1.碳审计制度和准则尚待建设。随着党和国家对低碳治理的日益重视，近几年我国出台了一系列减排的政策制度和规划，但关于碳审计的制度和准则仍存在一些问题。首先，减排政策的设计不够完善，分布零散，没有形成统一的政策框架。这既不利于企业学习减排政策，也不利于碳排放监管和审计工作的开展。为了使碳审计更好地有法可依，制定一部专门规范温室气体排放的法律具有显著的现实意义。其次，尚未把碳审计的职责写入《审计法》和《注册会计师法》，容易导致审计人员从事碳审计业务的合法性受到一定的质疑。最后，存在碳审计准则缺位的问题，无论是国家审计、内部审计还是社会审计的审计准则中都无涉及碳审计的内容。这可能会导致审计人员的审计具有随意性，影响审计结果的质量和可信度。 2.碳审计主体协同机制尚未完善。我国学者对于碳审计市场已经有了较为丰富的研究，但对于碳审计主体的协作方式仍然存在争论。有的学者从碳交易市场发展规模的角度指出：在碳交易市场发展初期应由国家审计占据主导地位，通过发挥其权威性来保证碳审计的有效推行；随着碳审计交易市场的逐渐发展，社会审计的优势则会逐渐显现。也有学者指出，政府审计存在人员紧缺、审计任务重的问题，难以实现碳审计的全覆盖，应通过大力发展内部审计来实现对碳排放的有效监督。至于如何统筹好国家审计、内部审计和社会审计，使得碳审计的三个审计主体可以充分发挥各自的审计优势，并促进碳审计的全覆盖，仍需要深入探讨。 3.碳审计内容的划分尚不一致。我国现阶段的碳审计主要是国家审计，其审计对象主要是减排专项资金及其延伸项目。从已有研究来看，按照审计类型，碳审计的内容可包括低碳合规审计、低碳制度审计、低碳资金绩效审计、碳排放量的真实性审计。有的学者从碳治理层次角度对碳审计内容进行划分，指出碳审计在政府层次主要包括碳税审计和碳配额审计，在市场层次主要包括碳交易审计、碳价审计和碳中和审计，在企业层次主要包括碳核算审计和碳披露审计。虽然学者们研究的视角不同，但较多学者认为碳审计既包括对碳制度、碳资金的审计，又包括对碳实物的审计。还有很多学者运用层次分析法等方法构建碳审计评价指标体系作为碳评估的参考。这些指标体系都以对碳产品实物的审计为基础，若无法准确计算碳足迹，就会名存实亡。在现实中，我国碳审计主要审计碳专项资金的使用情况和节能减排项目的推进情况，对于碳产品实物的审计较少。
