党中央、国务院一贯重视审计发现问题的整改工作。习近平总书记高度重视审计工作，要求审计工作要做好常态化“经济体检”，既要“治已病”又要“防未病”。李克强总理每年都主持召开国务院常务会议，专题研究部署整改工作。根据对审计署关于整改结果信息公告或报告信息公开数据的统计，2006年至2019年连续15年整改金额超过2.1万亿元、2010年以来整改金额年均过千亿元、2017年整改金额接近5000亿元；通过整改，连续15年完善制度超过27000项、2010年以来年均完善制度超过1000项。然而，这些数据掩盖下的重复性和同质性、整改的形式化和表面化等问题仍旧存在。为此，本文以法定监督权能设计与权力实现为视角，对审计机关推进整改实践中的权力及其实现机制展开分析，探索强化国家审计监督权实效、提高审计监督质量的举措。 二、审计督促整改权的提出与定位 新时代以来，国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分的定位不断明确和强化（董大胜，2018；孙宝厚，2018；姜江华等，2018），完善审计监督制度、依法独立行使审计监督权等审计体制改革的思路和方法（董大胜，2018；赵广礼，2019），审计监督与国家监察监督、检察监督机关等构成的国家机关监督体系的优化举措等研究（王世涛，2015；张梁，2019），为整体增强审计监督权实效提供了理论基础和方向指引。审计监督权的落实还可以从国家审计监督的具体活动入手，如针对审计报告中揭示的问题及建议的整改环节，探索增强审计监督实效。已有的研究表明，整改实践仍存在不足（刘力云，2012；杨亚军，2013；王春飞等，2016；雷俊生，2017；广东省审计学会课题组，2018），整改功能和作用的发挥与理论预期还有一定的距离（马轶群，2014；刘泽照、梁斌，2015；黄溶冰，2017；靳思昌，2019）。这些问题的产生与国家审计在督促整改事项方面的权力设定不充分、权力实现机制不完善有直接关系。国家审计作为专业监督机关，必须在法定职权范围内、按照法定权限、法定处理方式展开监督活动。对审计发现的问题及其建议进行有效整改是一个系统化的过程，涉及多方主体。真正执行整改的主体是被审计单位及相关部门，审计机关在整改实践中作用的发挥将会影响整改效果。 （一）审计督促整改权是审计监督权的重要组成部分 长期以来，国家审计机关通过审计回访制和跟踪检查制度、向人大常委会专题报告整改结果、向社会公众公开整改结果信息等多举措推动整改工作落实。作为专业监督主体，相较于其他监督主体，对审计报告中揭示的问题和建议进行跟踪调查，督促相关主体执行整改活动的定位更具合理性和可行性，符合监督权的本质特征。审计报告作为体现审计成果的主要形式，现实中缺乏与之相适应的明确法定处理权限、处理方式及可实现的否定后果承担等方面的设定，在一定程度上降低了审计报告的约束力，影响了审计监督权实效的发挥。 监督是监、督的整合。现实经济社会运行中，无论控制功能还是监督功能的实现，都内生着纠正、纠偏以及防患于未然的基本要求。监督就是要查处、揭露、评价、揭示，就是督促整改（刘家义，2015）。监督是由观察纠正权为主要内容和特征的权力结构安排（汤唯、孙季萍，2001）。审计报告是审计工作和结果的综合反映，通过审计报告发现问题、提出建议仅部分实现了监督职能，监督实效、监督权威与后续的纠正、改正及形成的威慑力密切相关。审计报告揭示问题和改进建议，仅完成了“监”的工作，督促职责还有待于继续履行。 （二）审计督促整改权是审计监督权权责统一的内在要求 权责统一性是对权力主体享有监督权力同时也承担监督责任的要求。审计机关督促整改是“治病”的过程和基础，而“治病”的基础要求准确分析病源，对症下药，即高质量、可接受、能执行的审计建议；整改完成是“治好病”，而“治好病”的判断标准，不仅是简单的孤立病灶治愈，还要立足于“防病”；不仅是微观个体的“防病”，还有宏观系统性的抵御能力增强。无疑审计督促整改权的引入，将对审计监督主体的整改完成判断、发现问题及建议的质量形成约束和制约，有助于审计监督主体的高质量履行职责。同时，在审计机关督促被审计单位落实整改的过程中，被审计单位则有责任落实整改、配合遵守整改督促程序以及承担整改不利的后果等。由此，从审计监督主体和被审计单位两方面强化了责任要求。 （三）审计督促整改权是法定监督处理方式在督促审计发现问题整改落实方面的体现 监督处理方式与监督主体享有纠正权直接相关，而纠正是为法律或法律活动的缺漏提供的补救办法之一，也是对轻微违法行为进行适当的矫正，赋予监督对象的改正错误机会。随着审计监督实践的发展，审计监督力度、频率、范围不断扩大和增强，审计中涉及大量的政策措施落实、简政放权、工程项目建设、国有资产、国有资本运营管理与投资收益等复杂、多样的问题；同时，随着审计关口前移，从个体到整体、从具体到抽象等审计思维的转变，国家审计更注重从制度、机制、体制和管理中揭示问题和分析成因。这些问题的纠正方式与现行法定具体纠正措施无法匹配，以“其他”来替代又难以与监督权威相称。若分散到具有法定职权的行政机关推进整改落实，将导致整改碎片化和及时性方面的欠缺。因此，在推动被审计单位及相关部门整改落实中，赋予审计机关督促整改权，并对具体处理方式和实现机制进行重新配置，可有效解决审计发现问题与现行法定审计处理措施、审计处理权限无法匹配以及法定职权分散的问题。
