国家审计推动建立政府综合财务报告制度 在中国权责发生制政府综合财务报告制度建立过程中，审计署起到了关键的推动作用。 在审计署第一次对中央预算执行情况进行审计后，《关于1995年中央预算执行情况的审计工作报告》中的首个问题是“专项结转性资金按规定应列入下年预算安排，但财政部按过去的做法列入了当年决算，处理不够规范”。 这一问题表现形式就是当年没有支出的资金在决算中列支挂暂存账。为了解决实际问题又符合政策要求，财政部于2001年在总预算会计中引入了权责发生制会计制度，规定中央财政采用权责发生制核算事项仅限于五种情况。但是，随后审计署又揭示了这一制度执行不严格的问题，如实际执行范围超出规定，且适用权责发生制列支标准模糊等。 对于什么是预算会计的权责发生制，审计和财政部门的探讨从未停止。自2012年起，审计署开展中央决算草案试审。通过对决算草案的审计，从各个角度持续揭示当时政府会计和报告制度不完善的问题，推进政府财务报告制度出台落地。 政府财务报告审计制度方案设计 《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》对政府财务报告审计工作提出了三个方面的要求：一是明确政府财务报告要经过审计。二是明确要建立政府财务报告审计制度，对审计的主体、对象、内容等作出规定。三是明确要在2018年至2020年间制定发布政府财务报告审计制度。 审计制度有广义和狭义之分。广义上的审计制度，指对政府审计工作的各项安排的总称，具有全面性和系统性的特征，国家审计法律、法规、规章等均是国家审计制度的具体表现形式。狭义的审计制度，是指以“制度”形式颁布的涉及审计业务某一领域的具体规定。 相应的，建立政府财务报告审计制度也包含两个层面的措施：一是在现有的审计制度体系总体框架下，呼应政府财务审计要求。例如在修订审计法、审计法实施条例、国家审计准则时，明确写入政府财务报告审计的内容。二是制定具体的政府财务报告审计制度，并且形式应该相对灵活、便于及时根据审计实践进行调整，可以采取“指导意见”“规定（试行）”等形式。无论是哪一种形式，都需要对政府财务报告审计的审计目标、审计对象、审计内容、审计组织分工等关键要素作出规定。 除了具体的审计制度，在审计项目实施中，审计人员仍将面临许多业务问题需要统一的指导。从国际经验看，这类情况一般以审计准则的形式予以规范，可以一并纳入审计制度的范畴。但是，我国实施的是单一的国家审计准则制度，传统“基本准则—具体准则—审计指南”的三级审计规范体系不适合我国国情。 按照国家审计规范框架设计，是在国家审计准则之下开发通用审计指南和专业审计指南。因此，国际上涉及政府财务报告审计准则的内容，在我国应是以审计指南的形式出现。世界审计组织制定适用于政府审计的国际最高审计机关审计准则（ISSAI）时，也呈现出这种“降维”的特点。 综上，我国在具体指导政府财务报告审计工作时，在现有国家审计制度框架下，宜采取“审计制度+审计指南”的方式规范审计行为、明确审计分工、统一审计标准。 中国政府财务报告审计制度关键要素设计 （一）审计目标 从国际实践看，政府财务报告审计目标是对政府财务报告报表的真实性公允性发表意见。但是随着政府财务报告本身目标更加多元，政府财务报告审计目标也不仅仅局限于传统的财务审计目标。结合我国的审计实践，本文认为政府财务报告审计目标的确定需要考虑四方面的因素： 1.要符合国家审计机关的定位。政府财务报告包含政府支配资源的流量和存量信息，财政收支是财政政策工具箱的重要组成部分，对象化的费用支出反映了政府的运行成本，资产负债信息全面体现了政府运行的风险和效果，财务信息反映了政府部门及其单位贯彻落实中央政策的具体措施。李宗彦和郝书辰（2017）提出，随着政府合并报表与整体报告的编制，政府财务报告还衍生出宏观的财政与经济治理职能。因此，立足于国家治理体系的重要基础和保障、立足于党和国家监督体系重要组成部分，中国政府财政报告审计目标应包括：防范国家财政风险、促进提升政府的运行效率和效果，推动国家的宏观政策措施贯彻落实，促进国家治理体系和治理能力的现代化。 2.要符合国家审计的具体职责。宪法和审计法对国家审计的职责有明确要求，“要对政府及其各部门的政收支、纳入审计监督范围的金融机构和企业事业等组织的财务收支的真实、合法、效益进行审计”。十八届三中全会提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。政府财务报告制度是预算管理制度体系的重要内容。为此，国家审计应将审计政府财务报告完整性、审计会计核算和报告编制的合规性，以及从财务管理的角度评价政府和部门的运行绩效作为工作目标，同时推动提升政府财务报告透明度。 3.要符合财务报告审计所处历史阶段。我国的政府财务报告制度正处于起步阶段，已经出台的准则需要经过实践的检验，许多遗留问题和新的财政实践需要研究，相应配套措施需要完善，与制度环境的融合性有待进一步提升。这些都是国家审计需要关注的方面。政府财务报告审计，需要通过揭示问题、反映问题、分析问题，来进一步推动健全政府财务报告制度，促使其形成一整套紧密相连、相互协调的制度安排，帮助这一新生事物从产生、发展走向成熟、完善。
