治理体系和治理能力现代化的核心是“提高国家机构履行职责的能力，提高程序合理、环节完整的协商民主水平”，因此，制度效率的高低和信息对称性的强弱成为评估治理现代化效能的重要指标。地方政府治理正面临着较严重的治理体系与治理能力错位、越位和缺位问题，其制度化、规范化、程序化的实现途径成为研究的重点。 政府审计具有凝聚监督合力、促进治理体系科学构建与有效运行的特殊契合地位。但政府审计实践经常面临审计效率难以突破制度叠加和信息壁垒双重障碍的局面，其功能难以与地方治理现代化的“理念—能力—体系—机制”相互支撑，削弱了政府审计对地方治理现代化作用的实效性，包括制度叠加和信息壁垒导致的审计监督范围的碎片化，着力点的偏差化，评价内容的片面化，结果公告的局限化。这些限制无形中强化了地方治理现代化中的“劣币驱逐良币”现象，严重破坏了地方营商环境。 信息技术革命为政府审计与地方治理现代化的高度契合需求提供了新的思路和途径。借助区块链技术、大数据技术、AI技术等信息技术手段，信息使用者的知情权、参与权、决策权进一步深化，也促进了政府内部、政府与社会间信息传递的监督效果和威慑作用。新技术通过信息共享工作机制畅通利益诉求、治理协调和权益保障通道，协同发挥专业优势，有效反馈、跟踪、分析、评价政策的实施情况。将审计与经济活动、预算计划、政策落实、结果分析结合起来，突破部门利益、人为干扰、组织壁垒间的障碍，优化地方治理现代化的定位、顶层设计、职责分工与评价，并就政策设计和政策执行提供针对性的建议。 2018年，我国成立中央审计委员会。新一轮的组织机构配置和新信息手段的结合，是否能够突破信息壁垒和制度叠加的制约，推进地方治理现代化？基于此，本文剖析政府审计与地方治理现代化互动的深层关系，探索构建纵向联动与横向协同的审计契合机制。 二、治理现代化视角下审计功能发挥的理论与实践依据 （一）地方治理现代化的独特内涵 治理理论出现在20世纪90年代。全球治理委员会在1992年将“治理”界定为公私部门间持续交互地协调冲突或利益的过程。英国公共金融与会计总署认为，好的地方政府治理应该重视权力机构的目的和社会整体的利益。詹姆斯·N.罗西瑙认为，治理是当两个或多个规制出现交叉冲突时，人们凭借自己设置的规则运营管理社会实践，并有效维持秩序的过程。詹姆斯·库伊曼主张治理是多种要素交互作用的结果，权力主体存在多样性，提请人们把注意力集中在“互动”情况的多样性上。国外学者在治理背景框架下解释地方治理的内涵，倡导地方政府、市场与社会间的三位一体化，将治理现代化融入治理结构的动态转型过程中。 国内学者通常认为，治理是政府在复杂的社会环境中回应多变社会需求的工具。1992年，邓小平首次向人民描绘了国家治理现代化的雏形。2013年，习近平在十八届三中全会上提出国家治理体系和治理能力现代化，开启了以国家治理、政府治理现代化为主的新时代。在学术界，何增科和俞可平从“善治”模式出发，认为国家治理的价值内涵是多元治理主体合作管理社会公共事务，维护公共秩序，保障公共利益。王浦劬和周雪光以本土治理理论为出发点，阐述了国家治理的制度逻辑：在中国特色社会主义的话语语境和话语系统中，打破基层政府间的勾结，消除各种理性设计所导致的不良制度后果。国内学者认为，地方治理是适应中国国情的概念，是地方政府管理与服务相调和的产物。对地方治理现代化特征的描述主要反映在以下三个方面： 一是治理结构现代化，多元性、系统性日益显著。地方政府治理、社会自我管理、居民良性自治是其应该体现的政治生态。然而，地方复杂的公共事务管理使政府问题外部化，传统的治理模式难以适应这一趋势。只有打破传统地方治理的权力边界，形成在地方政府统筹领导下的各平行治理主体间融合交流的开放式结构，才会真正收到地方治理实效。 二是治理体系现代化，地方治理进入制度化轨道。由于基层政府法制建设滞后、各地发展水平存在差异以及制度执行力弱化等原因，各种非正式制度甚至在传统的地方治理中发挥主导作用。近年来，“四个全面”深入推进，行政问责机制和监督机制得以有效执行，公开、透明的责任监督和反腐追责使得正式制度的主导性越来越突出。 三是治理方法现代化，数字治理成为新常态。十八届五中全会提出推动大数据资源共享、协同治理与相关技术应用的部署，实现数据驱动服务提升治理的目标。随着国家信息化建设、“互联网+”行动计划和大数据战略的实施，地方政府挖掘大数据资源的潜力与应用空间，并把大数据视作地方治理的战略资源与新兴驱动力。我国诸多省份推进了数字政府建设且成效显著，数字治理已然成为地方治理现代化的重要标志。 本文认为，地方治理现代化是在中央政府的有效统筹下，地方政府联同多元治理主体利用智能化的治理方式有效打通由信息孤岛和制度叠加所引发的国家治理障碍，理顺制度体系，确保部门层级之间开放、包容、协同，打造共商、共建、共治、共享的治理格局。 （二）地方治理中政府审计发挥职能的理论依据 1.权力制约功能论。各国针对地方政府权力的审计监督模式的焦点在于：政府审计机关由谁领导、对谁负责以及中央审计机关和地方审计机关的职责关系。制约和规范行政权力是政府审计的重要切入点。研究表明，地方审计机关可以通过监督职能、建议职能以及协同监督职能提高地方政府治理的效率。由于我国地方政府审计机关采用双重领导的体制，在“地方利益与国家利益冲突或者所需经费受制于本级政府”时，权力监管的独立性和客观性无法保障。因此，权力制约功能要求弥补政府审计运行过程中面临的制度缺陷和管理漏洞。
