国家审计是国家治理的重要工具，也是国家治理的组成部分。党的十八大以来，国家审计制度得到了新的发展。2015年中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》以及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，党的十九大提出构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》提出组建中央审计委员会。新时代国家审计制度的发展对我国立法提出了新的要求。 一、国家审计法律制度优化的必要性 国家的权力来自于人民，属于人民，国家权力行使的目标是保障人民权益的实现。国家受人民委托，代为治理国家，人民与国家之间是委托与受托关系。国家审计作为国家治理的手段和内容，其开展自然也是为人民服务。但无法回避的是，在委托的过程中，人民往往无法直接保护自己的权益。国家通过不同层级公共管理机构来达到治理目的，随着层层社会治理职能的下放，委托的链条越长，人民权益受侵害的风险就会越大。当弱势的“个人”遇上强势的政府时，其权益往往无法得到充分保障，人民能寻求的最有效依据就是按照其意愿制定的法律。“从理论上说，法律是人民主权国家人民授予国家机关及其工作人员行使公权力的公开授权书，任何公权力的行使都必须有明确的法律依据。国家审计机关进行国家审计是代表人民行使财经公权力监督权的具体体现，必须以法律的明确授权为依据。”我国已经建立了《审计法》《审计法实施条例》《国家审计准则》以及地方性审计监督条例和实施办法等较为完善的审计法律体系，但我国现有立法已无法满足人民的需求。这是因为在很长一段时间里，国家审计的作用被局限于查错防弊，以此为基础的国家审计立法必然是围绕这一作用而展开权力、义务、责任的分配。随着人们对国家审计和国家治理关系认识的加深，国家审计服务于治理者的本质被不断挖掘，其在维护国有经济安全、推进廉政建设等方面的重要作用被加以肯定。显然，旧有的国家审计立法无法保障新时代国家审计作用的发挥，我国国家审计法律制度优化成为当务之急。 二、我国现行国家审计立法存在的问题 （一）审计权独立性受到影响 审计权的独立性是审计的灵魂，是审计职能实现的必然要求，其指的是审计机关及其工作人员能够不偏不倚、不受外界各方的干扰、客观公正地进行调查与报告的一种状态。这种状态不仅是道德层面的要求，更是法律层面上的要求。从道德层面上讲，审计机关工作人员应受职业道德的约束，这种内在的约束虽然不具有强制力，但在许多情况下，其能发挥出巨大的力量，但这种力量的发挥不稳定也不可预测。这是因为审计工作人员作为“公务人”的同时无法摆脱其作为“经济人”的存在，而“经济人”追求自身利益最大化的本性，在面对巨大利益诱惑时，往往会使公务人的道德约束变得脆弱不堪。因此我们必须通过法律的固定，来保证审计权的独立性。“审计权的独立性包括五个方面：机构的整体独立、机构的内部独立、主体人员的身份独立、主体人员的职业特权和主体人员的职业伦理。”这五个方面除了主体人员的职业伦理，其余四个方面都应在立法中进行规制，其主要体现在审计机关的定位、人事以及审计经费等方面。我国《宪法》《审计法》规定了审计机关依法独立行使审计监督权，然而这种独立性却在立法中没有得到有效地实现：我国审计机关被定位为人民政府的组成部分，其对本级人民政府和上一级审计机关负责，审计机关负责人由政府决定任免，审计工作人员的录用、考核等根据《公务员法》进行，审计经费列入本级财政预算。从现有的立法来看，审计机关的定位、人事以及经费都无法保证其不受同级政府的制约，从而影响了审计权的独立性。 （二）审计结果无法全面及时公开 国家作为人民的委托代理人，治理国家、保障人民的权益。然而在这一过程中，信息的不对称导致人民的权益很可能受到来自国家公共管理机构的侵害，要想防范这种风险的发生，保障人民的知情权和参与权，使其能更好地限制和约束国家的权力，就需要代理人的行为透明。具体到审计领域，审计结果公告制度能够提供真实有效的权威信息，保证国家公共管理机构及时对自己的行为做出调整，防止不良后果进一步扩大，“使审计对象为维护自身声誉，自觉抑制机会主义行为和道德风险，更好地履行受托责任。”同时，也增强社会公众对国家的信任，有效地参与到国家治理中来，通过监督，使权力在阳光下运行。然而，我国《审计法》规定审计结果公告对于审计机关而言，并非是其职责，立法中“可以”字眼的使用，使其成为审计机关自由选择的权力。而且审计机关即使公告，也并非直接向社会公众公告，其采用的是“审计机关→政府→人民代表大会→社会公众”的间接模式，这样一种模式，使得审计结果在公告之前，首先要经过无法独立于政府的审计机关和政府，所以，真正能为社会公众所知晓的信息，是经过重重过滤的，其全面性已经大打折扣。全面信息的缺失使得公众无法有效地参与到国家治理中来，其对权力的监督无法正常实现。此外，我国的审计结果公告制度并没有明确公告的范围、公告的内容以及公告的时效，这导致在现实生活中，是否公告，公告什么，如何公告，审计结束之后审计结果何时进行公告等都不确定。这些问题的存在导致审计权威性受到了极大的挑战。 （三）审计服务的提供途径过于狭窄 中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等文件的出台宣告了我国进入了审计全覆盖时代，这意味着公共资金、国有资产和领导干部履行经济责任情况都要进行审计，当然，这一范围并非固定，随着社会的发展、公众参与国家治理程度广度和深度的推进，还将不断扩大。我国《审计法》《审计法实施条例》等立法将审计的范围局限于立法规定的财政收支和财务收支。很明显，由于制定时间以及保守性等原因，立法没有针对新时代的审计要求，及时做出调整。随着审计工作量的剧增以及审计工作的复杂化，审计机关受限于工作人员短缺、人员专业化程度不高以及审计技术落后等因素，自然不能全面满足新时代审计全覆盖的要求。与此同时，审计机关及其工作人员所面临的风险和责任越来越大，在面对日益复杂的审计要求时，完全由国家审计机关保质保量地完成审计工作越来越困难，而这些问题在目前的公务员编制有限以及审计业务绝大部分由国家垄断的情况下，难以得到及时有效的解决，所以应引入竞争机制，丰富国家审计方式，加入社会审计力量，购买审计服务。对国家和社会而言，这是解决审计需求与审计供给之间存在偏差的有力措施。国务院《关于加强审计工作的意见》明确提出，根据需要，探索向社会购买审计服务，2020年3月施行的《政府购买服务管理办法》中规定了政府购买服务的内容。政策与立法上的肯定，为政府购买审计服务提供了正当性的保障，然而，我国目前审计立法只是肯定了其存在的正当性，至于审计机关购买服务合同与民事合同的异同、风险的防控、责任的追究、保密的义务、效果的评价等具体方面，现行立法没有规定。立法的缺失导致在现实中，无论是国家还是社会对政府购买审计服务没有建立起明晰科学的认知。出于安全的考量，我国政府购买审计服务目前往往限于规模不大的工程项目等领域，这显然无法发挥社会审计力量的优势。
