早在1776年，亚当·斯密就在《国富论》中提出，虽然公共事业是国家的职能之一，但也可以以收取通行税的方式来展开。①亚当·斯密犹如未卜先知的预言家，早早地道出了公共事业供给及其发展战略的可能性。疏浚黄埔航道是在上海开埠后，随着洋轮的增多而产生的公共事业新需求，前所未有。由于疏浚的准公共物品属性，政府担当顺理成章。然而，航道疏浚工程浩繁、耗资巨大。清末政府曾独资治理疏浚未果，说明疏浚的责任与收益要在利益相关多方之间协调。在当时复杂的社会背景下，如何开展疏浚事业的协调与管理，资金如何筹集且分担的问题，值得关注和研究。 从经济学角度来看，公共事业可由政府或市场提供，也可引入多元合作供给机制。浚浦局(Whangpoo Conservancy Board，今上海航道局前身)②是在洋商推动下，中外利益相关多方在合作与博弈过程中，创建的疏浚专门机构，设立董事局和顾问局，并建立了利益相关多方参与治理的模式，实行洋总工程师负责制，全面负责机构运营。可以看出，由包括政府在内的利益相关多方组成独立的自治机构，开展公共事业，在获得政府支持的同时，能够克服政府管理的不便与障碍，形成独有优势，更好地推进机构运作，广泛地整合各种生产要素与多方资源，甚至整合跨国资源，从而形成更高的效率与产出。这种模式，现今依然值得借鉴。 在整理清末和民国时期的浚浦局外文档案基础上，本文考察了浚浦局的资金来源，进一步发现其制度创新及资金供给模式的变迁。资金来源大致分为两个阶段：第一阶段是清政府拨款，用银行贷款的形式，将未来的拨款提前预支，用于疏浚工程；第二阶段是以征收浚浦税③为主，保障和支撑着疏浚机构的稳定发展。浚浦税是在洋商倡议下，经中外政府等利益相关多方协商同意，由海关代征后，纳入海关专项帐户，定期转移交付给疏浚机构，其支配权在于浚浦局，而非中国中央及地方政府在内的任何一个利益相关方。洋商自愿认捐浚浦税，并写入国际条约，以契约的形式表现国际合作，非常规范，是近代关税体系中设立的特殊税种。 此外，浚浦税不同于关税正税。正税纳入国库，为中央政府支配，以此为资金来源的基础建设属于国家供给的模式与范畴。以计划经济时期的中国为例，其经费主要来自税收，经营模式也受限制，因此20世纪中后期中国的基础设施建设严重滞后。④尤其值得关注的是，海关代征和转移交付的浚浦税“天然地”应对和解决了中外利益相关各方之间协调合作、开展疏浚公共事业的资金供给难题，并恰当地满足了各方需求，也符合公平原则、效益原则和稳定原则。 一、自下而上的推动力与浚浦税的源起 随着上海开埠，以蒸汽机为动力的钢铁船体轮船逐渐增多，大批外国轮船涌入长江。上海不仅逐渐成为国内航运基地，也逐渐向具有国际意义的航运中心和贸易基地发展。开埠不久，吃水6米(18英尺)的洋船入港就已经颇感困难。在中国航运利益最大的英国，对航道疏浚的需求也显得最为迫切，不仅多次提出疏浚黄埔江，还献计献策提出筹集经费的具体方案。 同治三年(1864)，上海洋商总会致函英国驻华公使：“如果中国政府不允所请者，应即扩充上海纳税人权限，俾得向进口船舶及当地地产征收捐税，作为开浚黄浦江之用”。这里的上海纳税人与地产都限于租界范围之内，相当于洋人或租界自行筹款，史无前例。但航道疏浚牵涉主权以及上海地方政府的公共建设安排与协调，英国公使只得回复：“修缮水道不能强制其必行，须与华官商酌办理。”外商洋行仍坚持不懈地提出改善航道，屡次联名上书，呼吁疏浚航道。1897年1月11日，上海72家洋商联名给赫德写信，要求“对外沙、内沙水浅立即采取措施。”2月26日，上海洋商总会联合76家外商洋行致函江海关税务司：“吴淞内沙己阻碍黄浦江航道，使得船主和商人非常焦急，请你们寻求适宜的方式，提请中国政府注意这一紧急情况。”⑤上海洋商总会还自行聘请荷兰籍工程师奈克对浦江流域进行了系统化的水文测绘，并提出整体解决方案。⑥次年，商会英籍主席给驻华英国公使去函：“如果中国政府拒绝采取措施，可否取得特许由外国纳税人征收中外船舶吨位税，⑦以作疏浚港口之用呢?”⑧直接提出了关于筹资的可行性方案。 即便如此，清政府对黄浦江疏浚的决议和方案一直都没有实质性的进展和实施。事实上，利益相关的任何一方都不能单独对疏浚附加税做出决定，须由各方共同商议。工部局曾征收上海码头捐，但黄埔疏浚工程不属于公共租界的领地，工部局只能治理堤岸，却不能完成庞大的黄埔疏浚工程。 光绪二十七年(1901)，《辛丑条约》第十一款及附件规定设立“黄浦河道局”⑨。条约中规定了机构组成，明确该组织涵括了中外政府、海关代表、租界市政、民间商业机构代表等，称得上是集合了利益各方的权益；条约还提出了出资比例与额度，疏浚黄埔的费用预算大约20年，每年46万两百银，⑩总数的一半由中国政府拨付，另一半由外国利益相关方(Foreign Interest)出资。并将收取的租界房地产税、黄浦江两岸的土地税以及“非中国式样之船”进出口货物的附加税等，视作外国利益方出资的那部分。根据此规定，浚浦局资金的直接来源和征税对象主要是洋商，一是租界洋人的地产税；二是向贸易往来的轮船公司征收海关附加税，即“浚浦税”。但海关附加税的征税对象不包括“中国式样船只”，即帆船不交此税。这是合乎逻辑的，因为帆船吃水浅，其航行对疏浚河道的需求并不迫切。
