当前新冠肺炎疫情在世界范围扩散蔓延,不仅对世界人民生命安全以及世界经济造成了巨大的危害,同时对各国国家治理能力和治理水平提出了重大挑战。我国中央及地方各级人民政府在疫情暴发初期有效统筹和调配应急资源,短时间内快速响应与协同运作充分体现了国家治理能力和治理水平的优越性。疫情暴发初期世界卫生组织将其列入“国际关注的突发公共卫生事件”。突发公共事件通常被解释为突然发生、偶然发生或出乎意料发生的事件。然而依据辩证唯物主义观,任何事物的生成、演化过程都有其自身的规律性,突发公共事件大多也具有事先的征兆性,存在一定的规律性和必然性,这些特性为突发公共事件预警提供了理论基础,也为突发公共卫生事件预防提供了理论基础。我国《传染病防治法》与《突发事件应对法》中都体现了预防的思想,习近平总书记在《为打赢疫情防控阻击战提供强大科技支撑》一文中特别强调对重大传染病的预防理念。由此可见,预防是防止突发公共卫生事件发生的第一道防线。设计合理与运行有效的预防系统是突发公共卫生事件“防患于未然”的“坚固堡垒”,而突发公共卫生事件预防审计是突发公共卫生事件预防系统的重要组成部分。 笔者认为对突发公共卫生事件预防审计的关键在于确定“审谁”、“审什么”、“怎么审”三个问题,即确定审计客体、审计对象与审计思路三个关键内容。 一、突发公共卫生事件预防审计客体 突发公共卫生事件预防是在一国社会处于顺境状态下,防止、监测、预警重大传染病和公共卫生安全危机的常态化管理活动。这些常态化管理活动通常包括病媒体消杀、疫病发现与报告、医疗救治、科学研究、公共卫生设施建设、监督检查、宣传教育、应急储备等等多维度预防任务事项,涉及到多个领域与多个层级的组织成员,形成了一个复杂的常态化预防系统,是预防责任的载体。该系统的运行方式可以概括为特定的主体按照既定的规则,有效配置资源以完成各项突发公共卫生事件预防任务事项。这里的特定主体就是突发公共卫生事件预防审计的审计客体,即对预防任务事项负有责任的责任者。我国《传染病防治法》第五条规定“各级人民政府领导传染病防治工作”。在各级人民政府的领导下,以各级卫生行政部门为中心,各级疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构、农、林、水、铁路、交通、民航、各级各类院校、军队等有关单位各自分工、相互配合。由此可见,各级政府及其有关行政部门构成的突发公共卫生事件常态预防行政体系是常态化预防系统中的特定主体,是对突发公共卫生事件预防负责的责任者,是突发公共卫生事件预防的审计客体。 二、突发公共卫生事件预防审计对象 突发公共卫生事件预防的审计对象就是预防责任的履行情况。依据内部控制理论及预防管理活动的不同,预防责任具体分为决策责任、执行责任与监督责任三类责任。在常态化预防系统中,某一特定的主体可能只是某一预防任务事项的决策者或执行者或监督者,也可能是某一预防任务事项的决策者,同时又是另一预防任务事项的执行者或监督者,从而同时承担不同预防任务事项的决策责任、执行责任或监督责任。下面以同一预防任务事项的三类责任分别阐述各自的审计内容,若某一特定的主体分别承担的不同预防任务事项的不同责任可以分别参照其相应的审计内容。 (一)预防决策责任 各级政府及其行政部门依据国家法律法规以及部门规章对病媒体消杀、疫病发现与报告、医疗救治、科学研究、公共卫生设施建设、监督管理、宣传教育、应急储备等预防任务事项等进行决策规划,以利于有效配置资源保护环境、保护人民身体健康。作为常态化预防决策主体,有关政府及其行政部门需要承担相应的决策责任,这一责任要求有关政府及其行政部门依据国家法律法规、部门规章及国家政策建立健全常态化预防体系,制定科学、合理的常态化预防管理规划,如公共卫生管理规划、重大传染病防治规划、疫苗接种规划、传染病监测规划、突发事件应急物资储备规划等,以做到科学防范,迅疾应对。 (二)预防执行责任 预防目标能否实现,在于科学合理的决策是否得到有效执行。有关执行主体的责任重点在于:一是严格按照国家政策、预防决策规划确立规划任务项目,确保任务项目确立的科学性、实用性、可行性和有效性;二是对常态预防管理体系运行所需资金的筹集、管理、分配、使用责任,严格按照法律法规要求,确保常态化预防专项项目实施所需资金的合理筹集、规范管理、科学分配、有效使用。 (三)预防监督责任 预防监督是合理保证预防决策科学、执行有效的制度安排。这里所指监督是伴随着决策与执行同步跟进的除审计监督之外的其他行政监督,如上级人民政府对下级人民政府的职责履行的监督;卫生行政部门对疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构、农林水利部门、交通运输部门等有关单位传染病防治工作的监督;上级卫生行政部门对下级卫生行政部门职责履行的监督等,以确保常态化预防系统有效、有序的运行。预防监督责任要求负有监督职责的特定主体依法依规明确自身的监督责任,对常态化预防决策责任的前瞻性、战略性,执行责任的经济效益性、社会效益性执行严格的监督管理,以实现常态化预防的目标。