一、问题的提出 领导干部自然资源资产离任审计是党的十八届三中全会提出的一项新的审计制度。自2014年领导干部自然资源资产离任审计开始在河北张家口市试点到2017年中办国办发布《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（以下简称《规定》）并全面推开施行，这项审计制度发展迅速。但审计实践中这项制度的施行仍然面临着困难和问题。从长期来看，这项制度处于发展初期，还需要不断完善。从内容上看，《规定》规范的是审计机关的审计行为，涵盖的审计主体未包含内部审计机构，对象未包含相关部门内部管理履行自然资源资产管理和环境保护责任的领导干部以及利用能源、森林、矿产、水利等自然资源资产企业内部的各层级领导人员。2018年3月发布的《审计署关于内部审计工作的规定》第十二条关于内部审计的职责中第五款虽然明确“对本单位及所属单位的自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行审计”，但只是明确了内部审计在自然资源资产管理和生态环境保护中的职责，并未明确要求审计单位内部管理领导干部的责任，相较于领导干部自然资源资产离任审计将责任明确到具体的人（领导干部），这一条款只是明确到单位（本单位及所属单位），不是对履行责任的“人”的审计，性质与审计机关开展的资源环境审计类似，但与领导干部自然资源资产离任审计有着根本的区别。 探索开展内管干部自然资源资产离任审计，能够促进相关部门内部管理的各层级领导干部更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，推动利用能源、森林、矿产、水利等自然资源，促进高排放高污染行业企业集约利用资源能源，更好地加强环境保护，是将自然资源资产管理和生态环境保护责任落实到“人”（政府部门和企事业单位各层级领导干部）的有效举措，有利于发挥审计体系监督合力。 目前，关于领导干部自然资源资产离任审计的研究主要集中于审计实践经验的总结、审计方法的研究和审计技术的应用等方面，开展内管干部自然资源资产离任审计方面的研究较少，当前审计实践中，领导干部自然资源资产离任审计一般与经济责任审计统筹开展，实际并不局限于离任审计，任期审计或任中审计较多，本文采用“内管干部自然资源资产离任审计”这一提法，是为了与《规定》保持一致。 二、开展内管干部自然资源资产离任审计的必要性 （一）政府部门履行公共管理责任的需要 开展内管干部自然资源资产离任审计是政府部门履行公共管理责任的需要，有利于相关部门加强内部行政控制，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。 2015年国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制，对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。这种环境损害责任终身追究制度的确立，一方面必然强化地方各级领导干部和发展改革、国土资源、环境保护、能源等部门各级领导干部自然资源资产管理和生态环境保护的责任和意识，在政策制定和相关决策中更多地考虑对生态环境的影响；另一方面也必然促进领导干部增强本部门自然资源政策的执行能力，以保障自然资源管理和生态环境保护政策和部门决策的有效执行。在层级化行政管理体制下，必然要求强化内部各层级机构和单位领导干部的责任。进一步完善政府部门内部行政控制机制，就成为发展改革、国土资源、环境保护、能源等部门领导干部更好履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的合乎逻辑的政策选择。这是实行生态环境损害责任终身追究制度导致的行政责任压力在部门体系内层层传导的结果。 内部审计是政府部门内部行政控制机制的重要组成部分，是强化内部管理、实行自然资源管理和生态环境绩效考核的有效工具。开展内管干部自然资源资产离任审计有利于在层级化的部门管理体系内建立和执行自然资源管理和生态环境绩效考核和责任追究机制，从而将部门领导干部资源环境保护责任的压力传导到内部具体执行部门和单位领导人员，以确保相关政策、部门决策的有效执行。从这个角度看，开展内管干部自然资源资产离任审计是相关部门领导干部履行自身自然资源资产管理和生态环境保护这一公共管理责任的需要，是强化政府部门内部行政控制机制，形成上下一致、内外一致的自然资源和生态环境监督与责任追究体系的需要。 （二）弥补部门内部管理干部监督缺位的需要 开展内管干部自然资源资产离任审计是弥补部门内部管理干部监督缺位的需要，有利于健全政府部门自然资源资产管理和生态环境保护决策权、执行权和监督权相互制约相互协调的运行机制。 从自然资源资产管理和生态环境保护这一具体公共管理职能分析，国家整体层面，决策权在党中央国务院、国务院相关部门以及省级党委政府，执行权在省以下各级党委政府及其下属相关部门、国务院相关部门的内设机构和下属单位，执行监督权为审计机关（这种划分是粗略、相对的，国务院相关部门在其职权范围内既是决策机构也是执行机构，地方党委政府既是中央决策的执行者也是其管辖范围政策的制定者，决策权和执行权不存在明确的边界）。实行包括领导干部自然资源资产离任审计制度在内的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，就形成了决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的权力结构和运行机制。
