与西方的公司治理体系大相径庭，我国的国有企业在制度设计上极富“中国特色”，其中的关键举措就是党组织通过“双向进入、交叉任职”的方式参与公司重大经营决策。2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调要“把党的领导融入公司治理各环节，把党组织内嵌到公司治理结构之中”；2017年5月，国务院出台的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中指出要“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在治理结构中的法定地位”；2019年12月，中共中央印发的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》提出国有企业应“把党的领导融入公司治理各环节”。习总书记讲话和党中央、国务院一系列政策文件的出台既为国有企业党组织的建设指明了原则方向，也为相关问题的跟进探索提出了新的要求。当前，推进党组织的嵌入性治理已成为新一轮深化国企改革的重要组成部分。 现有关于国有企业党组织作用方面的文献，大部分研究证实了党组织在公司治理中的积极功效，诸如抑制并购中的国有资产流失、改善企业社会责任表现、约束高管隐性腐败、优化企业投资效率以及缓和企业激进避税等。不过，也有少量研究发现党组织治理可能蕴含一定程度的政治成本，例如对负面信息的管控降低了企业透明度、增加了企业的冗余雇员等。上述研究揭示，党组织嵌入对企业特别是国有企业的公司治理及行为表现有显著影响，其效应是多方面的且具有复杂性。 区别于以往文献，我们关注的重点是国企基层党组织能否以及如何影响企业的预算松弛行为。之所以从预算松弛的角度进行分析，是考虑到国有企业党组织如何发挥作用的关键在于能否对企业决策起好监督与调控作用。而所谓预算松弛，是指预算编制责任人在制定预算任务时，有意地利用高估成本、低估收入等方式降低预算目标实现难度的机会主义行为。预算松弛问题既是管理层利益攫取的私欲膨胀使然，也是公司预算管理“失灵”的直接表现。而由于我国资本市场发展时间相对较短，与之相配套的制度法规也处于探索和起步阶段，监督追责机制的薄弱和失调侵蚀了对高管以权谋私行为的威慑效力。作为中国特色社会主义的重要保障和政治基础，国有企业是我们党执政兴国的核心支柱和依靠力量。遏制预算松弛行为，需要国有企业发挥带头示范作用！因此，党组织如何创新和有效参与国有企业公司治理，进而增强对制度转型情境下预算松弛等寻租行为的治理监管，亟待深入研究和科学论证。 进一步地，党组织作用的发挥及其效果还取决于与所关联的诸多治理要素的匹配。随着我国审计市场的日臻完善，独立审计在公司治理中所具备的监督作用也日渐显现。来自欧美资本市场的大量研究揭示，审计师所“恪尽职守”的鉴证、评价、报告等岗位职责对于缓和公司治理中的道德风险和代理成本贡献良多，从而约束内部人寻租行为，使得外部审计在改善公司治理效率方面被寄予厚望。最近十多年来，我国持续推进的诸如鼓励合并、推动转制等多措并举使得外部审计的监督功效日益获得较为广泛的认同。2015年11月，国务院办公厅发布《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，更是强调了外部审计在国企监督体系中的作用。不过，一些研究也指出审计师同样可能成为高管谋取私利的“挡箭牌”甚至“合谋者”67。那么，在我国当前特有的政党制度视阈下，作为一种重要的“外部监控工具及治理手段”，外部审计能否在抑制高管预算松弛行为方面与国企党组织有效耦合并产生协同治理效应呢？ 显然，对上述困惑的探究无疑有助于更好地洞悉基层党组织功效以及夯实高管行为的监督效力，自然也成为本文研究视角的基本出发点。基于2010—2017年A股国有上市公司的实证检验表明，党组织嵌入能够降低国企高管的预算松弛程度，并且党组织嵌入程度越深其对预算松弛行为的治理作用越好；不同的外部审计特征（“国际四大”和行业专长）在调节党组织嵌入影响预算松弛的关系上呈现出相对迥异的境况。进一步研究揭示，党组织嵌入对预算松弛行为的遏制效果在中央企业以及随着分析师关注程度的提高表现更佳，但党组织“新鲜血液”的流入尚未带来治理功效的相应增强。 本研究的边际贡献主要体现在：首先，主流公司治理理论中有关党组织的作用发挥犹如一个黑箱，尚未得到恰当理解和足够重视，而且鲜有研究涉及党组织是否以及如何影响国企高管的寻租行为。本文尝试拓展了有关基层党组织治理的研究视角，为厘清党组织如何施展监督职能并进一步评判其治理效果贡献了鲜活素材；其次，Okafor和Otalor等学者虽然已从预算参与等视角探讨了对预算松弛行为的影响，但总体而言仍缺乏黏合中国本土治理元素的考量。现实世界中内部人寻租行为大都与“嵌入性”治理要素息息相关，而本文将我国“党政合一”的政治体制下这项具有中国特色的制度安排纳入研究范畴，不但有助于理解党组织嵌入公司治理的具体路径，并且能够丰富企业预算管理领域的研究视野；再者，对于党组织治理作用情景变量的探讨，则有助于更清晰地阐释党组织“嵌入性治理”的内生关联及其效应8，而本文发现党组织治理与以外部审计为代表的治理情景要素在预算松弛的协同治理上展现出较强异质性；最后，本文进一步探索了控制层级、分析师关注以及党组织“新鲜血液”流入等因素如何影响党组织嵌入对预算松弛行为的治理，不但为公司内、外部治理机制间交互作用的相关探讨提供了经验证据，也为管理当局的政策制定给予了有益参考。
