国家审计（或政府审计）的功能边界（functional boundary）是国家审计理论研究的重要问题，它主要涉及国家审计对象边界和国家审计职责范围两个核心问题。这里国家审计对象是指国家审计监督和评价的客体。从广义上理解，它包含被审计人（被审计单位和个人）、审计内容等内涵，其中审计内容主要由审计事项、审计目标来确定；从狭义上理解，国家审计对象仅指被审计人。国家审计职责是指国家审计机关应该承担的责任和应尽的义务。从广义上理解，它包含审计范围、审计对象、审计事项、审计目标等内涵；从狭义上理解，审计职责仅指审计事项和审计目标，这两者主要决定审计内容的边界。即：国家审计对象和国家审计职责这两个概念，其内涵存在一定的交叉。为了便于区分国家审计对象和国家审计职责，本文笔者对国家审计对象的讨论仅限于被审计人，对国家审计职责的讨论仅限于审计内容。 随着公共受托责任（public accountability）内容和要求的不断拓展，国家审计的需求及其目标有了全新的内涵，相应地，国家审计功能边界也在不断拓展。虽然国内外学者已经对国家审计的边界、职责、范围和对象等重要问题进行了研究并取得丰硕成果，但是，学术界对于国家审计功能边界的研究，目前还缺乏一个系统的理论框架。在国家治理的新时期，国家审计的对象边界如何确定？国家审计的职责范围如何合理界定？这些都是重要的问题，对于这些问题的研究它有利于更好地指导国家审计理论与实务的创新发展。因此，现阶段加强国家审计功能边界问题的前瞻研究具有重要的现实意义。本文笔者计划采用文献研究、法理分析、理论分析等方法对国家审计功能边界问题进行尝试研究，并提出初步研究结论，以供学界交流与讨论。 二、国家审计功能边界的文献回顾 国家审计功能边界的界定主要涉及国家审计的对象边界和国家审计的职责范围这两个关键问题。以下笔者对相关研究文献进行简单梳理： （一）关于国家审计边界的研究 有学者基于维护社会公共利益视角提出，我们应将国家审计边界由现在的公共财政拓展为公共产品，以便主动适应国家治理参与主体多元化的趋势，实现与公共受托责任从公共受托财务责任、公共受托管理责任向公共受托社会责任的演进相协调（靳思昌等，2012）。也有学者从利益相关者视角指出，国家审计的合理边界应该包括被审计单位涉及的利益相关人界限（王中信等，2009）。还有学者从国家审计完善国家治理的路径角度认为，国家审计的边界应该以公共权力的行使范围为限（晏维龙，2015）。另有学者认为，国家审计边界的外延应涵盖审计职能边界、审计责任边界、审计成本边界、审计阻力边界和审计道德边界（徐京平等，2016）。从中可以看出，国家审计功能边界的界定，其主线包括公共权力、公共受托责任和公共产品等。 （二）关于国家审计职责的研究 董大胜等（1996）认为，政府审计机关的职责是由国家的法律和行政法规所确定的政府审计机关所应当完成的任务和承担的责任。魏礼江等（1998）认为，政府审计职责就是政府各级审计机关的事权，而政府审计机关的事权具体又是由审计的事项范围和目标层次两个方面构成。崔振龙（2004）认为，政府审计职责主要表现在审计组织的工作范围，审计的主要事项，以及各种审计事项所应达到的目标和要求。吴秋生（2006）认为，国家审计职责包含审计监督职责和审计管理职责两方面内容。秦荣生（2011）指出，国家审计的职责确定必须考察国家审计与多方主体之间的关系。许莉（2018）认为，审计职责与职能是相辅相成的，审计职能是内在的，审计职责是法律赋予的。从中可以看出，国家审计职责是指国家审计机关应该承担的责任和应尽的义务。它主要依据国家的法律、法规等制度文件来确定。国家审计职责主要表现为审计组织的工作范围，审计的主要事项，以及各种审计事项所应达到的目标和要求。 （三）关于国家审计范围的研究 审计范围是指针对特定审计对象所开展的审计实践活动在空间上所达到的广度。审计范围主要依据不同的审计对象和审计目标来确定。有学者将国家审计范围定位在宏观与微观之间，重点关注地区经济和资源，具体经济政策，以及某一系统或部门等（邹悦维，1985）。也有学者提出，国家审计范围是指审计机关依照法律法规进行审计工作时涉及的相关内容和领域，审计重点应从传统的财务合规性审计转向经济效益审计（吴频，1994）。还有学者认为，政府应该缩小审计范围（胡世杰等，1996；吕雁琴，1998），他们将目光聚焦于政府财政预决算以及使用政府资金的项目、部门、单位等。另有学者提出国家审计需要拓宽审计范围，应关注国土安全、经济安全、食品和药物安全、环境保护、平等就业机会、社会保障、债务清偿、住房等宏观问题（郭化林等，2011）。从中可以看出，国家审计范围的界定主要涉及审计对象和审计目标两个重要因素。其中审计目标是审计内容确定的核心影响因素。就审计内容来说，它主要包括被审单位的预决算执行情况、政府资金和资源使用情况以及宏观问题等。 （四）关于国家审计对象的研究 关于国家审计的对象，早期的研究主要从法律、法规等制度文件入手。有学者认为，国家审计的对象主要是政府部门、国有企事业单位（刘国常，1999）。后续研究则将审计对象从法人扩展到自然人，有学者认为审计对象应该包括被审计单位的领导人员（徐雪林等，2005），管理层中的行为责任人（杨婧等，2013），以及掌握公共资源的代理人等（张文秀等，2012）。近期的研究将国家审计对象界定为国有资源经管责任者（郑石桥，2015）。还有学者认为，国家审计的对象应该从国有企业延伸至国有资本的监督方、投资方和运营方（李曼，2019）。由此可见，国家审计的被审计人主要包括政府部门、国有企事业单位，以及在其中负责的主要领导人员和管理人员。而审计内容则主要包括公共资源或国有资源，国有资本的管理与使用情况。
