制造业回归和制造业升级已成为中美贸易摩擦以来世界经济中的热点议题，且随着传统工业强国的制造业产业政策愈演愈烈。对中国后发企业而言，通过企业创新能力的提升促进产业价值链的中高端攀升是实现超越追赶的必由之路。在这场制造业创新能力的竞争中，包括美国、日本、法国、英国、德国等在内的多个国家推出了旨在提振制造业创新能力的研发补助、财税优惠、科技人才激励等措施，其中研发补助是非常重要的一个手段。 研发补助是政府对企业创新行为的鼓励和支持，不仅有助于在“高风险”特征的创新活动中缓解企业研发资金的短缺，还有助于发挥政府资金的杠杆效应，能够通过研发补助撬动企业及其他社会资本对企业创新项目的重视。从长期看，研发补助无疑对增强企业核心竞争力发挥着重要作用。然而，作为公共资源的研发补助，其使用的方式、范围、效果等需要依法接受政府审计，政府审计的效果决定着研发补助是否能够实现促进企业创新能力提升的目标。因此，要使研发补助产生创新能力提升的效应，政府审计不仅仅担当着国有资产“保护者”的角色，还要发挥好“引领者”的功能。但已有研究偏向于研发补助与企业创新之间关系的研究，有激励效应（刘春济、高静，2019）和激励扭曲效应（苑泽明、史方、金宇，2020），忽略了研发补助后政府审计在促进企业创新能力提升过程中的功能。因此，在抢占制造业制高点的新一轮赛跑中，不仅要重视对企业研发创新的财政补助，更重要的是要通过审计确保研发补助产生“激励效应”而非“激励扭曲效应”，可以说，政府审计的质量决定着研发补助对企业创新能力提升的效应。这方面的研究尚且比较薄弱。 一、政府审计在研发补助提升企业创新能力中的功能 按照惯例，研发补助大多数情况下会对长期以来研发投入不足的企业产生提高创新能力的激励效应。但要产生这种激励效应，须满足三个假设条件：一是企业收到研发资助后都按规定合理地支配使用，不存在违规使用的情况；二是研发补助的量没有超过一定界限，在合理的区间内激励了企业创新行为、提升了创新能力；三是根据国家产业发展水平和研发补助企业的实际情况，能够适应性地调整研发补助政策，即研发补助是柔性的。若不能同时满足上述三个假设条件，就会出现对研发补助的违规使用或产生研发补助的挤出效应或研发政策的柔性不足，这些问题会不同程度地阻碍企业创新能力的提升。政府审计无疑是满足这些条件的“良方”，换言之，其构成了政府审计在研发补助提升企业创新能力中的功能。 （一）保障研发补助的合规性使用 对企业的研发补助具有很强的政策导向，主要面向关键共性技术、底层技术和“卡脖子”技术的重大突破。其缘起于创新的高风险性，仅凭企业一己之力从自身利益出发会使很多企业的研发动力不足，既然“企业是创新的主体”，这样的情况就会使一个国家整体的创新动力不足。因此，对企业给予一定的研发补助，不仅会激发企业的创新激情，促使企业形成创新文化和创新战略，而且会吸引更多的社会资源卷入，使企业能够整合的创新资源增加从而有利于创新能力的提升。然而，这种初衷上的良愿并不是所有企业都遵从的，在制度缺位和经营底线失守的情况下，难免有部分企业“钻空子”骗取研发补助。这不仅造成了公共资源的浪费，还形成了不好的社会效应。 政府审计研发补助的第一个功能就是要审计其是否合规使用。审计的标准主要是审查资金是否按立项时的投入计划支出，制度流程是否健全，计入成本的原始票据是否真实、记账是否规范，以抽查的方式审核经费支出活动的真实性等。通过这些例行的审计活动，最大限度地保障研发补助的合规性使用。 （二）控制研发补助的数量 通过审计活动可以发现目标企业研发资金与技术创新以及创新效率之间的关系，这是判断研发补助数量的重要依据。因为研发补助与企业创新能力之间并不总是正向的线性关系，而是倒U型的非线性关系，其中存在一个促进企业创新能力提升的研发补助的适度区间。只要在这个区间内，就可以通过研发补助来撬动更多企业内部的创新资源进入创新项目，以保障企业基本的创新资源需求。超过这个区间，则会因为企业在研发领域投入过多资源，而挤占了非研发领域的资源投入，从而抑制了两者之间的协同度，许庆瑞（2004）将这种现象称之为“创新消退”。这说明，以技术为主的研发和非技术因素的变革实现较好的协同，才能产生创新能力提升的效应，否则就会使两者出现相互抑制、掣肘等问题。 因此，政府审计的意义就在于，从研发补助和创新能力之间剖析内在的关联，以促进企业创新能力提升为目标，为控制研发补助数量提供及时、准确的依据。这不仅有利于公共资源效能的最大化，而且有利于企业提高资源的配置效率。 （三）调整研发补助政策 研发补助与企业研发战略是紧密联系在一起的。研发战略从战略的高度规定了研发项目的发展方向、短中长期项目结构、评价考核方式，确定了如是渐进性创新还是根本性创新的创新模式，厘清了企业内的研发组织结构。研发补助因企业的研发战略而实施，因此，通过对研发补助的审计，可以判断所审计企业研发战略的变动情况。对研发战略的变动加以分析，有助于对所审计企业作动态性的研发补助调整。对于一家企业如此，那么对于很多企业则可以利用大数据进行比较分析，由此判断某一类企业研发补助政策的柔性调整举措，从而最大程度开发利用研发资源。企业的分类，可以根据上市公司时间、所属行业、规模、企业价值、所处地域、知识和技术密集度等确定。
