一、问题的提出 财政是我国国家治理的基石和支柱，是我国治理体系中一个重要的组成部分，利用现代预算制度来组织与管理财政收支，有助于推进国家治理体系的现代化。预算集中反映了政府活动和宏观政策方向，是规范政府行为的有效手段。衡量政府绩效的重要指标是预算绩效，预算绩效管理是绩效管理与预算管理的结合。实施全面预算绩效管理，不仅仅是治理方式的深刻变革，也是健全政府财政制度的重要举措，是现代财政制度的重要组成部分。 李克强总理提出，要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责。党的十九大报告中强调，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。全面推行预算绩效管理，着力解决财政资金在配置和使用过程中的低效和无效问题，有助于巩固各地区各部门的绩效主体责任，推动政府效能提升，加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。如何加强预算绩效管理，完善预算绩效衡量指标体系，发挥预算资金效用，提升预算资金使用效率效益，是国家治理能力提升至现代化水平所关注的热门话题。国家审计是国家治理绩效评价体系、激励与约束体系、监督体系、分权制衡体系和信息披露等体系的重要组成部分。它是依法以权制权的重要途径，是国家治理的重要保障。国家治理内生演化的结果是国家审计。作为国家治理体系中的一项基础性的制度安排，国家审计在推动国家治理体系现代化的过程中不可或缺。随着国家治理体系建设中关于财政预算绩效管理要求的加强，预算绩效审计的呼声越来越高。审计署《“十三五”国家审计工作发展规划》指出，要将绩效理念贯穿审计工作的始终，全面分析经济效益、环境效益和社会效益，推动经济发展方式转变，实现更高质量、更有效、更公平、更可持续的发展。 笔者认为，财政预算绩效管理与国家审计中的绩效审计紧密相连，两者的目标统一于推进国家治理能力的现代化。认真研究二者的关系与现存的问题，协同推进财政预算绩效管理与绩效审计，有利于更好地实现国家治理能力的现代化。 二、预算绩效管理与绩效审计协同推进的意义 （一）协同推进有利于推动国家治理体系和治理能力现代化。山东省审计学会课题组（2019）认为，目前的预算绩效管理面临着重支出而忽视绩效、重投入而轻视管理等问题，绩效考核的结果与预算安排、政策变化的协调联动机制还没有建立起来。在实践中，各地区部门暴露出体系不完善、发展不平衡的问题。预算绩效管理是一项复杂的系统工程，它既不是绩效预算也不是一般的预算改革，预算绩效管理追求成果和效率。绩效审计是整个绩效管理流程的把关者，它通过对财政预算绩效管理全过程的监督，能够促进我国政府职能的转变，改善政府服务的质量，提升政府执行力与公信力，进一步推动财政支出结构的优化。 （二）协同推进有利于现代财政制度的建立。党的十九大从全局和战略的高度指出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。在2014年新修订的《预算法》中，“绩效”二字也多次出现。2018年9月，中共中央、国务院正式印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督”。《意见》的出台意味着我国预算绩效管理工作从小范围尝试变为全面推广实施……预算绩效管理成为党和国家的一项重要工作。2018年《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》将人大预算审查监督重点由赤字规模和预算平衡调整为支出预算和政策的审查监督。《意见》指出，要加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。基于此，审计机关应紧跟科学全面预算绩效管理体系发展的步伐，密切关注现代财政制度的发展，探索新的预算绩效审计方式，发挥国家审计的监督效能，推动预算管理绩效体系建设。 （三）协同推进有利于推动绩效审计自身体系的完善。过去，财政审计过于强调审计的真实性与合法性，对于效益性的强调和绩效审计项目的开展并不多。在国家审计实施的所有项目中将绩效审计的理念贯穿始终，有利于促进财政预算的法制化、透明化和科学性，更主要的是有利于促进预算绩效标准体系的完善，从而促进绩效审计不断趋于完善。 三、预算绩效管理与绩效审计协同推进中存在的问题 （一）全口径预算尚未完全实现，导致绩效审计难以实现全覆盖。审计全覆盖的目的在于充分发挥国家审计在国家治理中的“免疫系统”功能。2015年11月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，强调要全面履行审计的监督职责，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计全覆盖是指对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策落实情况，以及公共资金、国有资源、国有资产、领导干部经济责任履行情况的全面审计监督，涉及公共资金、国有资产和资源的分配、管理和使用的各个方面。审计全覆盖通过合理选择审计方法，科学安排审计计划，能够使监督对象均在一定时期内接受审计监督，因此审计全覆盖是一个动态概念，是周期性的动态的审计全覆盖。对所有项目实施绩效审计，就是要覆盖所有全口径预算。全口径预算的概念是全面取消预算外资金，将政府收支纳入预算管理中，形成覆盖所有收支的预算管理体系。笔者认为，全覆盖绩效审计应以政府全口径预算为基础。而事实上，全口径预算还没有向地方政府和基层单位推广，这些部门也没有形成全口径预算编制体系，使得部分资金仍游离于预算管理之外（陈翔宇，2017）。很多基层政府的预算编制与全口径预算管理的要求还有很大差距，预算编制方法采用简单的基数加增长模式，没有充分考虑影响预算规模变化等各种因素，难以合理配置地方财政资金，且预算绩效管理的目标很多都是临时制定的，没有清晰明确的目标管理标准，这就使得绩效审计的基础数据不科学。从实际情况看，预算绩效管理的深度和广度都难以使得全覆盖的预算绩效审计得到有效实施。
