构建县（市、区）党政领导干部自然资源资产离任审计三层次评价体系

      党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，对生态文明建设作出了一系列重大决策部署。2017年，中共中央办公厅和国务院办公厅出台了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（以下简称《规定》），推动领导干部牢固树立绿色发展理念，增强绿水青山就是金山银山的意识。本课题选取县（市、区）党政领导干部自然资源资产离任审计评价体系进行系统的研究讨论，提出三层次评价体系，希望有助于指导审计人员在审计评价环节科学、准确地评价被审计领导干部，促进领导干部自然资源资产离任审计的发展和完善。

      一、三层次评价体系

      评价体系构成从上到下形成三层结构（见图1）：

      

      第一层是重大负面事件下的触发认定。如发生规定情形的重大负面事件，可直接评价为“较差”或“差”等次。

      第二层是一般情形下的审计评价认定。依据《规定》的六大类审计内容和提炼的四大类审计评价内容，进行审计内容和评价内容的匹配。每类评价对应的审计内容，根据问题的种类进行相应的扣分，得出四大类审计评价的得分。

      第三层是特定情形下的审计评价修正。根据实际情况对第二层评价认定的部分事项进行修正，同时还可以对当地自然资源保护和生态环境现状取得的突出成绩及创新性做法进行加分，对有关环境时滞及跨区域污染等特殊情形进行相应的增减分值，以得出最终得分，并根据最终得分对应相应的“好”“较好”“一般”评价等次。

      二、第一层次：重大负面事件的触发认定

      通过梳理《规定》，可以根据重大负面事件触发认定直接得出评价等次，而不需要进行第二层次和第三层次的评价。发生触发重大负面事件时，领导干部自然资源资产离任审计仍要按照审计项目方案进行审计，仍要揭示领导干部履职任职期间对当地自然资源资产存量的保护程度、生态环境保护的意识及环保措施和整改的力度。

      （一）评价事件

      环境污染事件：主要有水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染等事件。突发环境事件：按照《国家突发环境事件应急预案》的规定，突发环境事件分为特别重大环境事件（Ⅰ级）、重大环境事件（Ⅱ级）、较大环境事件（Ⅲ级）和一般环境事件（Ⅳ级）。每一等级下列有若干重大环境事件。环境隐患事件：主要是指对突发环境事件进行风险评估，并对风险等级进行相应备案，是否按规定建立健全隐患排查治理制度开展隐患排查治理工作和建立档案，是否按规定开展突发环境事件应急培训，是否按规定储备必要的环境应急装备和物资，是否按规定公开突发环境事件应急预案及演练情况。自然资源损毁：主要是指直接或间接与地方领导干部执政理念、执政手段、执政方法有关而导致的人为因素参与其中的自然资源损毁。例如：地表水污染导致的植物枯死、动物死亡、农作物大面积受损等；化学雾剂排放导致频繁酸雨量和频次增加；非法砍伐树木导致大面积的水土流失或滑坡，严重影响人民群众生产生活。领导干部违纪违法事件：是指领导干部受到《中国共产党纪律处分条例》处罚或违反法律相关规定受到处罚。环境质量出现向坏的趋势：是指环境作为一个与人类命运息息相关的要素，发生以下单个或多个事件的，耕地面积退化、江河水流减少或被严重污染、动植物濒临或已经灭绝、人类所患疾病与环境恶化有关、土地沙漠化等。其他与领导干部履职尽责有关自然资源资产严重损毁或严重生态破坏情况：除上述6类情形外的其他与领导干部履职尽责有关情况。

      （二）评价方法

      审计项目结束后，首先进行重大负面事件认定。当发生了污染事件、环境问题、环境隐患问题、领导干部违纪违法问题时，对这些事件进行分析，是否与被审计领导干部履职尽责情况相关，如无相关关系，则进入第二层次评价。如发现有直接关系或领导责任，评判为“较差”或“差”等次。

      三、第二层次：一般情形下的审计评价认定

      （一）评价流程与评价标准

      三层次评价法是一套完整的审计评价理念，包含审计内容、审计评价内容、评价方法和评价等次等。审计评价标准围绕以审定评，定性评价与定量评价相结合的思路，坚持底线思维，以问题导向、需求导向为思路，在整体审计层面以问题清单形式将《规定》文件依据事项进行细化。在具体审计项目层面，对照细化的问题清单和扣分值，进行打分。深化细化《规定》中的评价标准，使《规定》评价办法可操作，可实施。在审计实务操作中，依据审计结果，如何进行审计评价更是一种操作层面的方法，也可以理解成第二层次的操作流程（见图2）。

      

      可以将《规定》审计评价归纳为四个方面：领导干部履职尽责情况、指标（目标、红线）任务完成情况、数据真实情况、被审计领导干部存在违纪违法违规情况。对于领导干部履职尽责方面，为从评价角度考虑，参考审计署环境资源司做法，对领导干部履职尽责取得成效从所在地区主要自然资源资产实物量和生态环境质量状况方面进行替换评价。因此，对于一般情形下审计评价操作流程如下：

      第一，评价流程上，审计组依据《规定》制定的审计方案进行审计，对审计发现的问题进行归类。而归类标准是依据《规定》的办法，归入影响四类评价中的一类或多类。

      第二，当按照审计评价表进行归类完成后，其后就是按照审计发现的问题对初始赋值100分的评价内容进行相应的扣分。

      第三，在分别得到四项评价内容的分数后，根据实际情况对部分事项进行修正，得出最终得分。

      第四，在得到修正后的分数之后，取上述四项得分的最低分为最终得分，并对照好（90～100分）、较好（75～89分）、一般（60～74分）进行对标，得出最终评价等次。

      （二）各项审计评价内容下评价分数的确定

      1.所在地区主要自然资源资产实物量和生态环境质量状况。对于履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况的审计评价，可以转换为表1的三级指标从而进行统计分析（见表1）。