国家审计管理体制变迁与未来展望

      国家审计是由审计机关依法对公共资金、国有资产、国有资源管理、分配、使用的真实合法效益，以及领导干部履行经济责任和自然资源资产及生态保护责任情况所进行的独立监督活动。国家审计管理体制主要涉及审计管理体系、审计职责确立方面的内容，偏重于审计内部关系问题的处理与制度安排。新中国成立以来，国家审计管理体制随着经济社会的发展和国家治理的需要历经了历史性、系统性的变迁，为拓展国家审计覆盖面、提升国家审计效能提供了坚实保障。本文在梳理新中国成立以来国家审计管理体制变迁的基础上，分析总结了其变迁的规律、经验及未来走向，以期推动国家审计更好地服务于国家治理体系和治理能力现代化建设。

      一、国家审计管理体制变迁的历史脉络

      第一阶段（1949～1977年）：初步探索，机构撤并。新中国成立初期的国家审计制度延续了革命战争时期党领导的红色政权审计制度，即自中央到地方各级财政部门内设审计机构，配备审计人员，履行审计监督职责。在审计机构设置上，审计机关大致分为四级：第一级为中央人民政府财政部所设审计处；第二级为地方大行政区（如东北、华北、中南等区）在人民政府（军政委员会）财政部内设的审计处，审计处下设若干职能科室，履行多项审计监督职能；第三级为大行政区下省财政机关在财政厅内设的审计处或审计科；第四级为省级以下政府所设审计机构。

      审计工作主要以支出预决算审计为重点，通过开展财政收支、公营单位、军费审计以及与其他部门进行联合执法检查等途径，监督各级政府、机关、部队等经费支出和财务制度执行情况。其中，中央人民政府财政部内设审计处的职责主要是“执行年度开支计划；审计各项支出的合法性、合规性，并书面通知主计处开出‘支付令’凭证；巡视检查违法乱规的专案事项”。各省及以下各级审计机构主要接受政府委托，“审核稽察财政供给人数、各项开支标准、岁入岁出预算、各项经济建设计划、公有事业单位财务等具体事项”。这一阶段的国家审计管理体制如图1所示。

      新中国成立后，在高度集权的计划经济体制模式下，我国引入了苏联的国家监察模式，即经济监督与行政相互融合，经济监督发挥着国家审计的作用（职能类似于目前的国家审计）。1950年10月发布的《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》规定：中央财政部设财政检查司，各大行政区财政部设财政检查处，各省市财政厅局设财政检查处或科，各专署及省属市财政局（科）设财政检查科（股），各县财政局（科）设财政检查员。财政检查司受财政部领导，省市县之下的各级财政检查机构则实行双重领导，同时受上级检查机关和所在机关的领导。当所在机关和上级检查机关的意见不一致时，则执行上级检查机关的指示和决定。随着该办法的贯彻实施，1952年前后绝大多数已设置运行的审计机构陆续被撤销或合并，相关审计职能也归入随后成立的财政检查机构（后改称监察机构）。财政检查模式下的国家审计体制如图2所示。

      

      

      受“大跃进”时期冒进思想的影响以及为贯彻“整风整编”精简机构精神，财政部于1958年将财政检查司撤销，地方各级监察部门也被相继撤销，财政监督的缺失严重影响了社会主义经济建设事业。1962年4月，国务院发布的《关于严格控制财政管理的决定》明确了中央及地方各部门要加强财政监督。根据党中央和国务院要求，1962～1963年全国部分地区的财政监察机构先后恢复，财政监察工作在一定范围内开始正常运转。然而1966年后，社会主义经济建设所必不可缺的经济监督制度又被全盘否定，全国财政监察机构再次被撤销。

      第二阶段（1978～1987年）：重回正轨，逐步重建。1978年党的十一届三中全会召开后，我国重新恢复了财政监察制度，在财政部内部增设财政监察司。1980年，国务院批准发布的《关于监察工作的几项规定》对财政监察机构的工作职责进行了明晰，主要包括监察国家机关、社会团体等对财政政策等的执行情况以及财政、财务部门及有关人员对财政政策等的遵守情况。随着国家经济政策的逐步放宽，地方及各部门相应权限扩大，随之而来的各种乱象层出不穷，如隐瞒、截留财政收入，虚列财政支出，资金管理不严以及私设“小金库”等，而此时内设于财政部的财政监察受制于其专业性、独立性和权威性不足，难以有效发挥监督作用。在这种情况下，建立一个独立于财政部门的客观公正、独立权威的审计机构，以推动依法开展审计监督工作显得尤为迫切。

      1981年6月，财政部在《关于设立全国审计机构的建议》中提出在全国范围内建立审计机构，由其承担独立监督职能。根据该建议，国务院撤销了隶属于财政部的财政监察司，并将财政监察的职能划入审计机构筹备组。1982年12月全国人大五届五次会议通过修订的《宪法》中规定：国务院设立审计机关，在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权；县级以上地方各级人民政府设立审计机关，对本级人民政府和上一级审计机关负责。从根本法层面确立了国家审计的法律地位。1983年9月审计署设立，此后两年多时间地方各级审计机关逐步建立，独立行使审计监督权，国家审计组织框架基本形成。但在审计机关建立后的一段时间内囿于有限的审计力量，审计的经济监督作用无法得到充分发挥。为此，1985年8月《国务院关于审计工作的暂行规定》明确指出，审计机关可以根据工作需要设置派出机构。次年我国在沈阳、武汉、上海、广州试设特派员，由其根据审计署的授权实施审计监督并直接对审计署负责，在特派员领导下设有办事处，负责办理审计方面的具体工作。这一时期国家审计管理体制逐渐恢复和完善，为改革开放初期国家审计工作有序恢复、快速发展提供了坚实的组织基础，也拉开了建设中国特色社会主义国家审计的序幕。