自1983年我国建立内部审计制度以来，内部审计逐渐成为单位或组织的风险管理、内部控制与治理环节的重要组成部分，对改善其管理、增加其价值发挥着重要作用，但仍然存在一些现实问题，导致国家审计、社会审计与内部审计形成“三龙治水”的分隔局面。为此，国家审计署于2018年1月分别发布了《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》）与《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（以下简称《意见》）；同年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要加强对内部审计工作的指导和监督，充分调动内部审计与社会审计的力量，增强审计监督合力。关键问题在于：究竟该如何认识“国家审计机关加强对内部审计工作的指导和监督”的意义？如何将框架性的《规定》与《意见》转变成具备可操作性的实施路径？实施路径的逻辑依据是什么？当前我国正处于新时代全面建成小康社会的攻坚阶段，对这三个问题的研究有助于实现习近平总书记对审计监督的要求，以及克服内部审计的尴尬现实与审计领域的分隔局面。 一、国家审计机关指导和监督内部审计工作的必要性 （一）“四个伟大”赋予审计监督特别是内部审计新的历史使命 中国特色社会主义制度为国家审计机关指导与监督内部审计工作提供了坚实的保障。“伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想”（四个伟大）体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的价值理性与工具理性，是中国化马克思过程论的集中体现。“伟大斗争”是开创“伟大事业”、实现“伟大梦想”进程中应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾的伟大实践。“伟大工程”与“伟大斗争”是实现新时代国家治理体系与治理能力现代化的重要保障。审计监督既是国家治理体系的重要组成部分，也是党和国家监督体系的重要组成部分，更是实现国家治理能力现代化的重要工具。新时代社会主要矛盾的转化需要强化审计监督。有效的审计监督能保障国家重大决策部署的落实、促进公共资金安全高效使用、维护国家经济安全、促进改善民生和生态文明建设、推动深化改革。 内生于单位或组织的内部审计，其目标在于促进单位或组织的经济决策科学化、内部管理规范化与风险防控常态化，使得内部审计成为单位或组织强化内部控制的重要手段，进而也是党和国家监督体系的基础环节和重要组成部分。 “新时代、新变革与新矛盾”要求内部审计可以促进所在单位与组织提升管理经营绩效，实现经济高质量发展；促进完善内部控制，加强风险管理；深入开展经济责任审计，推动公共权力规范运行。《规定》对内部审计机构履行审计职责提出了新的要求，明确要将贯彻落实国家重大政策措施情况纳入审计内容，增加了对企业发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况的审计，对自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况的审计，对境外机构、境外资产和境外经济活动的审计，同时还增加了协助督促落实审计发现问题的整改工作、指导监督所属单位内部审计工作等职责。 强化对内部审计工作的指导与监督，既是法律赋予国家审计机关的使命，也是新时代国家审计机关履行审计监督职责的需要，更是党中央对全国审计工作的部署与要求。正如习近平总书记在第一次中央审计委员会上强调：“加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，把党内监督同各类监督贯通起来，增强监督合力。” （二）党和国家监督体系的现代化要求对审计“一体双翼”理论的重新阐述 我国正处于社会结构调整、社会主要矛盾转化、各方利益博弈阶段，也处于经济发展方式、经济结构、经济增长动力的转换期，更是“伟大事业”与“伟大梦想”的攻坚期。然而，社会治理相对滞后，政治、经济、文化以及区域发展不平衡、不充分的问题仍然存在，使得国家治理体系与能力的现代化必须坚持统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局。在此过程中，健全党和国家监督体系，实现各类监督主体业务信息共享、协同共治至关重要。 审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分。从实施主体来看，审计监督包括国家审计、社会审计与内部审计三类，这形成了改革开放早期的审计“一体双翼”理论，即以国家审计为主体，以社会审计与内部审计为双翼。尽管“一体双翼”审计理论基本反映了当时经济社会、政治体制的现实，在推动改革开放的进程中发挥了一定的指导作用。然而，由于事物矛盾展开的渐进性以及认识的局限性，致使“一体双翼”审计理论在新时代社会主要矛盾发生转化的现阶段对实践的指导性不强。“一体双翼”审计理论的不足主要表现在：仅仅局限于三类审计领域，割裂了审计监督与其他监督的关系，弱化了社会审计与内部审计的职能。 党的十九大以来，党和国家监督体系的深化与国家审计管理体制的改革为破除“一体双翼”理论的局限性、实现三类审计工作的协同联动创造了新契机。虽然三类审计的监督侧重不同、职能相异，但它们都履行着监督职能，共同目的是“国家治理体系与治理能力的现代化”。三类审计监督作为三根柱子共同支撑国家监督这一“大厦”，使公权力的决策、执行与监督各安其位、各司其职。 （三）加强对内部审计工作的指导和监督有利于政府部门、企事业单位或金融机构的健全与发展 根据《规定》，内部审计是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。各类单位或组织的内部审计机构对其合规性、财务信息的可靠性、资产的安全性、经营的效率与效果性进行监督、评价，并将结果传递给其他利益相关者。
