在新一轮机构改革的背景下，审计的监督职责得到进一步优化，其独立监督权已成为党和国家监督体系的重要部分。2018年3月，党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，中国共产党中央委员会设立审计委员会。2018年5月23日，在中央审计委员会第一次会议中，习近平总书记强调，“要深化审计制度改革，解放思想、与时俱进，创新审计理念，及时揭示和反映经济社会各领域的新情况、新问题、新趋势”。审计管理体制的改革为审计事业的发展提供了重要历史机遇，也带来了新挑战和新课题。近年来，国家审计不仅通过维护财经秩序保障经济社会的健康运行，还能发挥改善国家治理的作用，而且逐步在服务于党的廉政建设等方面发挥关键性功能。传统审计的发展源于受托责任关系，在国家审计的框架之下，委托人是广大人民群众，而管理公共资源的受托人是政府，国家审计需要监督政府对受托责任的完成质量，保障国家资源的安全完整与有效性。政府在推进受托责任的过程中，以各项政策的推行为基本要素，制定科学合理的公共政策并持续有效地贯彻执行，成为引导资源分配、调解社会矛盾、解决社会问题的必要途径。因此，在实践中强化对政策执行效果的评价有助于政府受托责任的有效履行。 政策执行效果审计具有绩效审计与跟踪审计的特点，并且是以政策执行作为审计对象。根据最高审计机关国际组织（INTOSAI）的相关定义，国家审计的业务类型可以分为财务审计、绩效审计与合规审计。绩效审计的对象包括政策、项目、组织和管理等方面，明确了政策执行效果审计的地位。我国的国家审计注重审计的监督功能，在当前的国情下，审计机关具有政治机关的性质，需要在政治上与党中央保持高度一致，也就赋予了国家审计落实党中央政策具体执行情况的职责。国家审计需要监督行政机构和人员履职的真实性与合法性、部门运作高效性以及资金使用效益，从而促进政策实践效果。随着我国经济进入新常态，改革进入攻坚期和深水期，面对党中央和国务院关于“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等一系列政策措施的落实要求，政策执行效果审计如何当好政策落实的“看护者”，成为国家审计功能拓展的一个新主题。 基于此，本文在分析政策执行效果审计制度演进与研究现状的基础上，结合国家审计的理论与实践，剖析政策执行效果评价的基本逻辑；梳理过程观与目标观的构建思路，采用层次分析法等科学方法，构建较为完整且可操作的政策执行效果评价指标体系；最后，提出推进政策执行效果评价指标体系应用的对策建议，以期更好地发挥指标体系在政策执行效果审计实践中的作用。 本文的贡献如下：第一，丰富了政策执行效果审计的研究。此前政策执行效果审计的研究主要从审计的概念、目标、要求等方面出发，基于政策执行效果审计实践总结经验。本文通过归纳政策执行效果审计的制度演进与相关理论，厘清了构建政策执行效果评价体系的思路，拓展了关于政策执行效果审计的理论研究。第二，构建了较为完整科学的政策执行效果评价指数体系。国内已有政策执行评价的研究中所构建的指标体系大多用于评价单一类别的政策执行效果，缺乏适用性更强的评价指标体系研究。本文基于较为合理的逻辑与科学的方法构建了应用性较强的政策执行效果评价指标体系，为客观评价不同地区、不同部门对政策的落实效果提供可行的评价依据。第三，针对政策执行效果评价指标体系的有效应用提出了对策建议。一套行之有效的评价体系需要评价主体、评价机制与评价方法共同发挥作用，才能真正实现对政策落实的监督与改善。本文针对如何在审计实践中更好地利用政策执行效果评价指标提出切实可行的建议，有助于提升审计人员政策执行效果审计的效率效果，加强审计工作揭示经济社会活动中问题隐患、完善政策执行的能力。 一、制度背景与研究现状 国外政策执行效果审计的发展是伴随着绩效审计的推进而展开。以美国为例，作为政府审计发展到一定阶段的产物，绩效审计是随着20世纪70年代新公共管理运动兴起而逐渐展开。美国审计总署（General Accounting Office）较早意识到审计可成为解决经济政策执行效果问题的“良方”，其在《1970年立法机关重组法案》中指出，通过项目评价考察联邦政府各职能部门在联邦预算、国家安全、公民福利有关项目的执行结果是否达到预期目标，包括国会与公众的期望。美国审计总署对项目执行效果的考察涵盖了政绩的评估，已初步体现了政策执行效果评价的思想。 我国推行政策执行效果审计起步相对较晚。中华人民共和国审计署于1983年9月正式成立，随着西方国家绩效审计理念的传播，我国开始逐步在理论与实务上探索如何通过审计的方式提升政策绩效。进入21世纪后，我国对跟踪审计的关注不断增强，全国审计工作会议上多次对项目跟踪审计与绩效审计提出要求。我国有关政策执行效果审计的制度要求如表1所示。文件内容的变化反映出国家审计加强跟踪政策落实、推进政策效益提高的要求不断加深与明确。相对于早期文件中跟踪审计与绩效审计属于探索创新审计方式的具体要求，以审计手段保障政策落实已成为当前国家审计发挥监督功能的基本要求。
