审计定性法规引用适用情形 审计实务中需要引用法规的情形主要是两类：审计定性和对发现问题提出处理处罚意见。 审计定性，是指审计机关依据有关法律法规和规定，对经审计证据证实的事项予以定性的行为。审计定性是审计工作的关键环节，对于保证审计质量和提升审计成果具有决定性作用。而法规引用作为审计定性的依据和标准，则是保证审计质量的基础。 对审计发现问题提出处理处罚意见，是指依据相关规定对问题进行定性后，明确其适用的罚则，确定相应的法律责任。《国家审计准则》第一百三十五条明确规定处理原则：属于审计职权范围的，直接提出处理处罚意见；不属于审计职权范围的，提出移送处理意见。 本文探讨的是第一种，即审计定性法规引用在审计实务中的适用情况。 法规引用存在的典型问题 法规引用不适当，在审计实务中表现形式五花八门。常见情形大体归纳如下： 问题定性提炼不够导致的法规引用不当。一是对审计发现问题分析不够透彻，就事论事，浮于表面。比如对项目未开工、贷款资金闲置类问题，没有分析引起问题原因，只反映问题结果，以相关部委发布的“……避免造成贷款资金闲置和浪费，提高贷款资金使用效益”等类似规定作为定性依据。对此类审计问题，应分析是由于项目立项审批环节还是执行环节原因导致；是由于征地进度、气候条件等客观原因还是履职不到位等主观原因引起。原因和责任主体的不同，会导致问题定性和适用法规的差异。二是对审计发现问题事无巨细、不分重点加以反映。主要是没厘清主要矛盾和次要矛盾，“眉毛胡子一把抓”，从而导致引用的法规冗长，缺乏明确性。如审计反映行政机关应减免未减免企业相关行政事业性费用的问题，同时又在该问题中反映企业未及时申请行政事业性费用减免。 未厘清法律制度体系层次而导致的法规引用不当。当代中国法律渊源是以宪法为核心的成文法形式，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和部门规章。审计定性除了以上述法律渊源作为依据外，还有其他国家机关、社会团体及单位为执行法律或履行法律赋予的职权而制定的其他类规范性文件，如决定、命令、规定和通知等，以及党内法规制度体系。当代中国法律渊源按效力位阶排序，依次为：宪法>法律>行政法规>地方性法规和部门规章>其他类规范性文件。而在审计实务中则常常出现，对地方贯彻执行中央决策部署情况的问题引用地方性法规和规章；对法律行政法规已经作出明确规定的问题，引用效力层次更低的其他类规范性文件。 对法律调整关系认识不准导致的法规引用不当。根据法律调整关系内容的不同，法律分为公法、私法和社会法。公法是调整国家与公民之间、政府与社会之间的各种关系的法律，如宪法、行政和所有诉讼法；私法是调整平等民事主体之间关系的法律，如最新出台的民法典；还有一些法律介于公法和私法之间的法律，如社会法、经济法和环境法等。作为宪法赋予审计机关的权力，审计监督权属于公权力，应当以非民事商事法律作为审计定性依据。但在审计实践中将私法作为审计定性依据的情况并不罕见。如对于2019年某国有企业拖欠民营企业账款问题，定性法规引用合同法第六十条“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”的规定。该国有企业与民营企业之间订立合同属于平等民事主体之间的民事法律行为，审计本应无权对平等民事主体正常的民事法律行为进行评判。但国有企业由国家对其资本拥有所有权或者控制权，它代表了政府的意志和利益。对该问题应引用国务院第30次、第38次常务会议等会议精神和《2019年全国减轻企业负担工作实施方案》等文件中对国有企业清理拖欠民营企业账款要求的规定更为恰当。 问题定性依据与处理处罚依据混淆导致的法规引用错误。审计实践中比较典型的有“小金库”问题，其定性适用法规与处理处罚适用法规常被混用。单位设立“小金库”违反的是《中华人民共和国会计法》（2017年修正）第九条“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。任何单位不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算”的规定。而《设立小金库和使用小金库款项违法违规违纪行为政纪处分暂行规定》（监察部等第19号）则是“小金库”问题的处罚依据，其第三条明确规定了“国家行政机关及其内设机构有设立‘小金库’或者使用‘小金库’款项行为的，对负有责任的领导人员和其他直接责任人员，由任免机关或者监察机关按照惯例权限，依法应予处分”。 法规引用缺乏针对性和适用性。有引用的法规条款不能涵盖问题涉及的时间或空间区间。如某审计项目中的基本支出挤占项目支出问题发生在2012年至2018年，法规引用某部委2014出台的规章条款。有引用只适用于特定主体或地域的规定来定性不特定主体或其他地域发生的问题。如对A地发生的问题引用适用于B地的法规。有引用已经过时效的法律法规。如对2019年发生的某金融机构未向投资人充分披露信息导致投资人损失的问题，引用2013年银监会的规定。而银监会对此信息披露条款已于2018年9月有了更新规定。有的法规引用缺乏针对性。如对大型基础设施项目中重要设备采购应招标而未招标的问题，只说明违反《招标投标法》，而没有列明具体条款。
