【中图分类号】D262 【文件标识码】A 【文章编号】1006-7426[2020]03-0035-012 10.13553/j.cnki.llygg.2020.03.004 “巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”[1]党的十八大以来，在党中央的统一领导下，巡视工作全方位展开，不仅兑现了巡视全覆盖的政治承诺，而且逐渐形成了巡视巡察上下联动的监督网络，党内巡视制度“千里眼”和“顺风耳”的利剑效能彰显，成为推动全面从严治党和完善党内监督的重要战略性举措。追根溯源，党内巡视制度既是马克思主义党内监督思想与中国特色社会主义实践相结合的产物，也是对中国古代巡视制度批判性借鉴和创造性转化的结果，是历史性和时代性、传承性和创新性的有机统一。以史为鉴，继往开来，发展和完善党内巡视制度是推进党的建设伟大工程、全面提高党的建设质量的必然选择。 一、时代性课题：党内巡视制度的重大意义 党内巡视制度是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照党中央有关规定对下级党组织、领导班子及其成员进行监督的制度体系。党的十九大报告明确指出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”因此，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，是我们面临的时代性课题和紧迫性任务。党内巡视制度作为新时代党的建设的重要制度安排，是党内监督的重要战略举措，为推进全面从严治党提供了制度保障，具有鲜明的时代特征和制度优势：巡视主体的权威性、巡视内容的政治性、巡视过程的法治性、巡视范围的全面性、巡视问题的针对性、巡视结果的有效性。党的十八大以来，党中央高度重视巡视制度的健全完善，确立巡视工作方针，发现问题、形成震慑、标本兼治，创新组织制度和方式方法，[2]实现巡视巡察全面覆盖，形成了上下统一、内外结合、前后衔接的多层次全方位党内监督格局和体系，实现了党内监督的结构性创新和制度化发展。 随着全面从严治党实践的不断深入，利用党内巡视制度推进管党治党成为不可替代的党内监督方式。“巡视工作的力度、强度、效果大幅提升，成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督与群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，为全面从严治党提供了有力支撑。”[3]首先，建立和完善党内巡视制度是推进全面从严治党的重大制度创新。巡视是全面从严治党的利剑，是具有中国特色的民主监督制度。党的十八大以来，党中央以政治巡视为中心，以促进执政党建设为根本点、关键点，紧盯“党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力”等共性问题，定位越来越精准，指向越来越聚焦，充分发挥政治“显微镜”、政治“探照灯”作用。其次，建立和完善党内巡视制度是完善我国权力监督体系的关键战略举措。党内巡视制度在制度设计上，主要针对我国权力监督体系以及党内监督机制中存在的制度短板和薄弱环节，聚焦现行监督体制中的“上级监督远，同级监督软，下级监督难”核心问题，突破党内“条块分割、以块为主”的监督权力配置和运作模式，由上级纪检部门设立巡视组直接对下级党委班子进行巡视监督，形成垂直领导和监督体制。再次，实施和完善党内巡视制度是反腐倡廉建设的重要制胜法宝。党员干部的腐败问题严重污染着党风政风。党中央历来高度重视贪污腐败问题，党的十八大报告指出：“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”严峻复杂的反腐败斗争形势迫切需要一种切实有效的反腐败措施，巡视监督工作通过事前目标监督、事中过程监督和事后结果监督的有机统一，发现问题、精准发力、形成合力、有的放矢、形成震慑，使反腐败从被动转向主动、从静态转向动态，推动反腐倡廉取得历史性成就。最后，执行和完善党内巡视制度是践行党的群众路线的重要机制。群众路线是党的生命线和根本工作路线，我们党最大的优势是密切联系群众。民意表达是反腐倡廉的社会基础，巡视监督与群众监督、民主监督有机结合，形成环环相扣的监督链。党内巡视工作坚持群众路线，把全面从严治党的最大决心和根本力量根植于人民群众之中，动员人民群众积极参加到巡视工作中来，不仅为民意表达提供了必要的尊重和保障，也是提高党执政能力、加强执政合法性的必然要求和有效途径。 二、历史性资源：古代巡视制度的历史经验 巡视制度在中国源远流长。在中国古代，巡视制度经历了千年的发展和演进。尽管在不同的朝代，巡视制度有不同的名称与形式，但它始终是中国古代监察体系中重要组成部分，在巩固政权、监督纠劾、威慑官员、举荐人才、体察民情等方面发挥了重要作用。历经千年的发展和演变，我国传统巡视制度总体上比较严密，形成了一套相对完备的制度体系，蕴含着丰富的制度智慧，是党内巡视制度可借鉴的制度资源。 我国古代巡视制度是具有深厚历史文化传统的监督制度。最早可以追溯到尧舜时期的“五岁一巡守”制度，夏商周时期演变为天子巡狩与方伯巡视相结合的巡视制度；秦汉之后逐渐形成系统化的巡视监察制度，即在中央设立御史府、丞相司直和司隶校尉三府监督中央官员，派遣刺史巡视制约地方要员，奠定了我国古代巡视制度的基本框架；隋唐时期的“一台三院”和“十道巡按”标志着我国古代巡视制度的成熟；宋元时期巡视制度进一步强化，以相对规范的法典对巡视制度的机构、内容、频率以及权限等方面做了规定，推动古代巡视制度走向规范化；明清逐渐形成了监察御史、提刑按察和巡按御史交叉巡视、互为补充的巡视制度，巡视制度更加完备，体系也更加庞大。[4]不难看出，我国古代巡视制度的发展轨迹与古代君主集权和中央集权制度的产生、发展、强化的轨迹一脉相承。 古代巡视制度是君主专制和中央集权制度体系的组成部分，产生与发展的动力源自于加强君主专制和中央集权的需要。古代君主集大权于一身，但自身的精力和能力有限，于是衍生出官僚体系代为行使部分权力，为了使这部分权力不发生异化，便需要对其进行制约和监督，巡视制度由此产生。古代巡视方式多样，既有君主亲自巡视，也有派遣官员巡视；既有明察，也有暗访，后来逐渐发展成为设立中央和地方监察机关，派遣巡视官到中央部门和各地方部门进行巡视的制度体系。巡视行为的主体和巡视对象都是君权的代理人，而二者之间又是监督与被监督的关系，要捋顺这双重关系既要激发监督者的动力又要制约其权力。因此，“小大相制、内外相维”构成了古代巡视制度的核心原则①，具体来说，就是将代表着皇权的巡视监察之权授予品秩较低的官员，以皇权的权威来威慑巡视对象，汉代刺史的秩位只有六百石，却能监察二千石的地方长官，明代巡按御史只有七品，却能监督三品以上的布政使、按察使等地方大员。以低阶的品秩来制约巡视官员，也意味着巡视官员具有较大的晋升空间，可以激励其履行好纠察百官职能，以立功受赏。
