中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2020)03-0018-10 党的十九届四中全会第一次将坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的工作提到了党的重大战略任务的地位，同时对我们提出了“固根基、扬优势、补短板、强弱项”的制度建设要求。我们现行的中国特色社会主义制度是一个庞大的制度体系，包括根本制度、基本制度和重要制度，各类制度之间互为支撑、分层对接。中国特色的问责制度就是中国特色社会主义制度体系中的一个重要制度。在实现“制度建设”重大任务时，我们有必要认识和研究中国特色的问责制度。 党的十九大报告明确指出，中国特色社会主义制度是我们的根本制度，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。①中国特色社会主义制度的本质特征和最大优势，决定了中国问责制度的最突出特色和最显著优势也是中国共产党的集中统一领导。研究中国问责制度优势，能够增强我们的制度自信，但是，研究中国问责制度，更需要找出当前其“短板”所在。指出中国问责制度有待完善的方面，提出“补短板”的建议，与增强制度自信有同样重要的意义。 一、问责制度的一般理论基础与主要形式 “问责”(accountability)这个词不是中国原有的。英文accountability原为“责任”或“义务”的意思。在众多诠释观点中，世界银行专家的理解比较言简意赅，“问责是指权力拥有者必须就其行为进行解释和承担责任。”②2003年“非典”事件发生以后，“问责”“行政问责”“责任政府”“问责制度”等概念在不长的时间里风靡全国。在中文“问责”这个概念中，“问”是询问、质询的意思，“责”就是责任、职责。不少中国学者提出了自己的理解，其中某学者的观点更为明确，即认为“问责”包含两层意思：一层是要求权力拥有者就其行为进行解释，另一层是指要求权力拥有者为其行为承担责任。③ 以制度形式出现的“问责”就是问责制度，简称“问责制”。建立在西方政治制度基础上的问责制早已有之，而且是与“行政问责”“责任政府”等概念联系在一起的。也就是说，西方国家“问责制”中的责任主体就是指政府——国家行政权力，所以也可称之为“责任政府”。在“责任政府”的概念中，“责任”一词具有三重含义。一是指政府的分内之事，即政府有义务作为或不作为的事；二是指政府须对自身行为负责，即承担行为责任；三是指政府违背义务的行为要受到相应的追究和制裁。④而“问责”——追究责任，就是以此为依据的。 民主理论是西方国家建立问责制的理论基础。西方国家的政治制度是根据人民主权论、社会契约论、代议制政府论、法治政府、分权制衡等理论建立并逐步完善的，其中“三权分立”原则是它们设立国家权力机构的基本原则，即将国家权力划分为立法、行政、司法三类权力，三类权力机构既互相独立又互相制约，其中制约行政权力的问责制也就被称为“行政问责制”。所以在西方国家，问责制和行政问责制是同一概念的不同称谓。西方国家行政问责制的主要内容是：第一，建立行政问责制是为了确保公共权力不被滥用。按照人民主权理论，民主国家的权力属于人民，政府只是受主权者之托，以主权者的名义行使主权者所托付给他们的权力。为了防止受托者——政府，违背委托者的意志和利益滥用权力，就必须要求受托者对自己所行使的公共权力负责。第二，行政问责制要求权责一致。拥有权力而不承担责任，就有可能发生权力的滥用；负有责任而授权不足，也无力承担责任，所以权责必须匹配、一致，即政府只能承担与授权相等的责任。第三，建立行政问责制能够约束政府的自由裁量权。政府及其公职人员在履职过程中必须享有一定的自由裁量权，但是自由裁量权也是权力，也同样存在被滥用的危险。所以拥有自由裁量权的政府和公职人员也需要承担相应的责任。300多年来，西方国家的问责制度施行的体制机制及法定程序日臻完善。在西方国家，问责的主体是议会(选民)，被问责的对象是政府，问责的主要形式是询问、质询、听证、弹劾、罢免等，而问责的主要结果是使政府及其公职人员既不敢滥用职权、玩忽职守，也不敢失职渎职。不过西方国家民主政治的核心是选举制、议会制和政党制，即选民选举政党，政党操纵议会，议会制约政府。选举制、议会制、政党制三者密不可分，互为支撑。所以，最通常采取的问责形式就是在政府任期届满以后，不再选举这个政党执政。但是在现实的政治斗争中，行政问责制实际上早已异化为政治权力斗争的合法形式。也就是说，在人民主权的旗号下，行政问责的主要功能已经被逐步偷换为政党的权力角逐。 西方国家问责制度的上述主要内容可以从两个层面理解，一是国家权力结构层面，一是行政管理工具层面。国家权力结构层面的问责制度，因国家的政体形式不同，则制度设计不同。在议会制的国家，无论是一党还是多党组成的政府，都必须向产生他们的议会负责，其法理意义就是权力者必须向主权者负责。这些国家的法律规定，议会是由人民(选民)的代表组成，享有立法权。议会产生政府，政府执行立法权的意志是谓行政权。为确保行政权与立法权的一致，政府要向议会负责，接受议会的质询、调查、批评，直至倒阁——议会通过对政府的不信任案，内阁必须集体辞职或解散议会，重新大选。这样的政府也被称为责任政府。在总统制的国家，立法权与行政权是互相分立且制衡的，所以问责的制度设计就不同。比如美国，行使立法权的国会和行使行政权的总统是互相独立选举产生的，所以，国会和总统一方面各自直接向选民负责，另一方面互相制衡，即国会制衡和监督总统，敦促总统为代表的行政权力向选民负责，而总统也会利用所能够控制的立法权与国会博弈。行政管理工具层面的问责制，主要是指政府部门具体的工作制度，比如首问责任制、限时办结制等。香港从2003年开始实行的高官问责制是一种特殊的行政管理方式，属于行政管理工具层面。我们在研究中国特色的问责制度时，更侧重于研究国家权力结构层面的问责制度，当然也不可避免地会涉及管理工具层面的问责制。
