[中图分类号]D262；D920 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2020)05-0001-07 2017年6月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称“意见”)，将党内法规制度体系划分为“1+4”的结构：在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。①其中，党的领导法规制度与另外三项有着显著的区别。②《意见》中指出其功能是，“加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证”。③“领导核心作用”的发挥意味着党的领导法规制度的调整对象必然涉及党外主体。这个现象表面上看仅仅是党内法规调整对象的扩大，其背后隐藏着党的领导法规制度对外效力的正当性问题。“党内法规效力外溢”这一解释显然无法解开这些疑问，有必要单独考察党的领导法规制度。 一、党的领导法规制度的构成：党的领导法规与党的对外政策 《中国共产党章程》总纲部分规定了党对社会主义国家建设事业各个方面的领导。依据《章程》的规定，形成了一系列党的领导法规制度，其中既包括党内法规又包括党的政策性文件。本文以《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》收录的260条党内法规和规范性文件，以及2017年—2019年10月之间修改和制定的党内法规和规范性文件为研究范围，把党的组织确立、通过的涉及对党外主体的领导方面的规范分为党的领导法规和党的对外政策。 (一)党的领导法规 党的领导法规，指的是规范党的对外领导的党内法规。2017年6月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，将党内法规和规范性文件从内容上分为“1+4”五个板块，将党的领导法规制度与党的组织、自身建设、监督保障方面的内容相区分，突出了党的领导法规的重要性。 党章是党内的根本法，是立党、治党、管党的总章程，是全党在思想上、政治上、组织上必须遵循的根本准则。《中国共产党章程》总纲第1段就明确了党对国家的领导权：“中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心”。《中国共产党章程》总纲第15段到第23段分别规定了党在经济、政治、文化、社会、生态、军事、民族、统战和外交方面的领导。《中国共产党章程》的正文部分也有党对外领导的规范。例如，第16条规定了党中央对外领导职能和范围：“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定”。第33条规定了党的基层组织的对外领导职能：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理”；“国有企业党委(党组)发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。依据《中国共产党章程》，中央和地方党的委员会及其工作部门、党组都是具有领导职能的机构。以《中国共产党章程》为依据，相关的党内法规对这些规则进行了细化。 尽管“党内法规”中某些党组织的“工作条例”是以党的自身治理规则的形式出现的，但由于党组、党委及其工作部门的性质，必然涉及党的领导工作内容。相关的工作条例看似只调整党内关系，实际上也包括规范党的领导权如何行使的内容，如，《中国共产党党组工作条例》《中国共产党统一战线工作条例(试行)》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》等。首先，这些条例明确了自身的目的是规范和加强党的领导。例如在第1条立法目的中明确立法目的是加强和改善党的领导、提高党的领导水平等。其次，条例通过规范党组织自身的领导权对党外主体产生影响。例如，《统战条例》第四条规定“统一战线工作范围和对象是：(一)民主党派成员；(二)无党派人士；(三)党外知识分子；(四)少数民族人士”。《地方党委工作条例》第5条规定了地方党委领导权的范围：“党的地方委员会主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实：对本地区重大问题作出决策”。④2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，继续推进党的领导制度化、法治化”。党的领导法规蕴含在党章和相关条例之中，是党的领导制度化、法制化的产物，为党发挥“总揽全局、协调各方领导核心作用”提供制度保证。 (二)党的对外政策 如果说党的领导法规是党对自身领导权如何行使的规范，那么党的对外政策则是党对外行使领导权的具体方式。党的对外政策出现在党的规范性文件之中，指的是党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。⑤我们按照这些政策的制定程序、重要性和影响力，可以将其分为党的大政方针和党的其他对外政策两种。 党的大政方针是指由党的重要会议审议通过的政策性文件，是党进行对外领导的工具。中国共产党领导党的性质决定了其要对国家的路线、方针、政策等作出规定和指示，党中央以重要会议决定、决议的方式对国家发展的方方面面进行领导。大政方针是党的政策中最重要的一种，国家法律的变革、党内法规的制定和其他政策的制定以之为依据。以中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为例，该决定中包含很多对党外事务的安排部署，引领着法治改革。例如，建立宪法宣誓制度，重要行政管理法规由政府法制机构组织起草等。大政方针的落实也是党对外领导的一个重要环节，例如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之后出台的一系列政策政令以该决定为依据，又如中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》等一系列规范性文件，深刻影响着立法、行政、司法、党建等领域。
