[中图分类号]D262.6；D922.11 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2020)02-0041-10 习近平总书记在党的十九大报告的“健全党和国家监督体系”部分明确提出“深化国家监察体制改革……实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[1]。至此，“国家监察全覆盖”作为重大方向性指引而正式进入公众视野。但是，这一概念的具体内涵与外延何在，国家监察全覆盖要坚持哪些原则，国家监察全覆盖有哪些方面的重点内容等，均为需要进一步明晰的待定性问题。监察全覆盖既是重大理念性变革，也是重大实践性产物，随着监察体制改革的不断深入，国家监察全覆盖的动态运行也在如火如荼地推进之中。在此情形下，需要我们对这些前置性问题予以理论梳理，在释清理论困惑的基础上，助推监察全覆盖实践工作的有序展开。 一、国家监察全覆盖的内涵阐释 “国家监察全覆盖”自被提出以来，核心性的第一步就必然涉及它的概念界定问题。从语词的构成成份来看，“国家监察全覆盖”包括了三个组成部分，即“国家”“监察”与“全覆盖”，这也表明了“国家监察全覆盖”是在三重不同意义上来共同限定其内涵的。因而，我们在解读“国家监察全覆盖”这一概念时，要细致剖析并阐释其意义时，必不可少地要通过“国家”“监察”“全覆盖”这三个语词维度对其内涵予以阐明。 (一)“国家”是国家监察全覆盖的空间定位 “国家”是国家监察全覆盖的空间定位限定。通过这一限定，我们可以得知，国家监察全覆盖并不是党政层面的全覆盖，不是对党员与行政执法人员这一特殊对象的监察，而是在国家公权力行使的整体范围之内。通过“国家”的限定，监察体制已经不单纯是对党内成员从严监察或者治理的问题，而是涉及国家公权力治理体系与治理能力现代化的根本性问题，超越了之前一直分散于各个部门的反腐败力量，而聚合于国家层面进行集中统一、权威高效的一体化行使。“命名为‘国家监察委员会’区别于‘人民政府、人民检察院、人民法院’，更能突出国家监察权的独立性。”[2]作为“国家监察机关”，2018年《宪法修正案》确立了监察委员会行使监察权的性质和地位，即各级监察委员会是独立的国家机关，是各级国家机构的重要组成部分，与行政机关、审判机关和检察机关的宪法地位相同。[3]把监察覆盖上升到国家层面，极大程度避免了之前采用的同体监督且效果不佳的瓶颈制约，通过单独的国家监察机关来统一行使国家监察权，依靠异体监督行使国家监察权，可以更加顺畅化地运行国家监察运行机制。 在国家监察全覆盖的空间内涵中，“国家”还包含了中国特色的文化土壤与制度差异，是结合本土反腐败斗争的经验教训总结而成。尽管世界各国均在进行腐败治理与廉政建设，但是由于不同的国体政体与权力结构，单纯性地照搬照用必然会带来“水土不服”的非适应性症状，难以真正融入我国的反腐败斗争实践之中，也难以取得良好的效果。中国的监察全覆盖必须从中国的实际情况出发，并回归到中国的现实社会环境之中，这是我们能够保证实践效能的核心关键点所在①。在笔者看来，我们当下进行的国家监察全覆盖属于典型的中国智慧与中国创造，系中国在反腐道路上制度自信与文化自信的显性化体现。我们必须承袭中国悠久历史中监察制度和监察文化的精神内核，并结合新时代中国廉政建设与反腐败实践中的具体问题进行监察体制改革，监察全覆盖的各项工作也必须立足于此，不能偏离这一基本立场。 (二)“监察”是国家监察全覆盖的职责定位 纪律检查委员会与监察委员会合署办公的整体格局已经形成。在此情形下，如何有效地行使国家监察权，是主体转隶和机构配置完成之后需要重点解决的工作。国家监察机关行使的是国家监察权，因而“监察”是监察权的重心与监察机关的核心职责所在。就现有的监察权来看，其不可能是一种抽象或者理念状态，必然化为具体的监察职责行使及权力履行。“腐败治理体制重在根据治理需要，实现纵向权力体系与横向权力结构的科学配置，协调并组织好腐败治理资源的系统化运作。”[4]从《监察法》第十一条来看，监察委员会的监察职责主要是“监督、调查与处置”。换言之，监察权的行使理所应当地需要围绕这三项职责来具体展开，国家监察机关的监察事项脱离不了监督、调查与处置活动。 具体说来，“监察”事项围绕监督、调查与处置三项职责展开。其一，在监察层面，一般性的廉政教育，即对公权力主体的秉公用权、廉洁奉公、道德操守等进行日常性监督检查，属于职务违法和职务犯罪的预防性事项，通过事前防范而构建合理的腐败干预机制，把腐败治理融入违法犯罪责任后果追究之前。其二，在调查层面，对已经出现的职务违法与职务犯罪现象，则必须依法进行调查，即通过合法手段搜集相关的证据，并查清案件事实，以保证违法犯罪责任追究的合法性与正当性。其三，在处置层面，根据证据和事实对职务违法与职务犯罪者予以相应的责任处罚，包括了一般性的批评教育、政务处分、领导干部问责、向监察单位提出监察建议。其中，被监察对象涉嫌犯罪的，监察机关只是行使完成前期的调查工作，而不是代替司法机关履行职责及行使权限，即通过程序上移送检察机关审查起诉，然后通过司法机关来实现客观公正的责任处分。从中可见，“监察”事项中既有程序性的权力，又有实体性的处分权，监察职责是程序与实体二者的结合。
