党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，政府审计作为国家治理体系的重要一环，对维护国家经济利益、保障财政资金安全具有重要作用，担负着公共资金“守护者”的重担。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行审计全覆盖的实施意见》，提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”的目标要求。当前，政府审计资源匮乏和审计任务较多仍是制约审计全覆盖的主要问题，因此，如何利用社会审计资源辅助政府审计成为破解政府审计全覆盖难题的关键路径之一。 一、政府审计服务外包的发展历程及可行范围 （一）政府审计服务外包的发展历程 结合国内外政府审计服务外包的实践经验，总结出我国政府审计服务外包主要经历四个阶段：第一，起步和试点政府审计服务外包阶段。这个阶段外包的服务种类较少，仅仅在政府审计人员缺乏时，将一些不重要的审计项目外包给社会审计机构，如：金额较小的工程造价审计、重要程度较小的子项目审计等。试点和起步为后续全面推广阶段积累经验，提供纠偏的机会。第二，全面推广阶段。由于审计全覆盖的要求，政府审计人员缺乏与社会审计人员相对充足为推广提供了资源基础。推广阶段的业务外包范围较广，外包的业务量也较多，但由于相关制度并不完善，导致某些政府审计服务外包业务的实施质量较差。第三，规范改进阶段。为了提高政府审计服务外包质量，通过一系列的配套政策制定对政府审计服务外包进行规范管理，通过前期经验的积累和配套制度的落实，并辅助信息化等新技术进行审计。此阶段的审计服务外包项目类型比较明确，审计服务外包渐趋成熟。第四，固化阶段。通过前三个阶段的摸索、改进和制度的完善，服务外包管理工作逐渐成为政府审计不可缺少的重要组成部分，并随着新情景的出现而不断完善。 （二）政府审计服务外包的可行范围探讨 通过以上四个阶段的发展，政府审计服务外包逐渐明确了哪些项目可以采用外包服务。具体来说，主要有三种类型：第一，国有企业相关审计。包括对国有企业的财务状况、现金流的合法合规问题、主要领导人的经济责任、重点投资项目的绩效等方面进行审计。而这些领域也是社会审计熟悉且能够胜任的领域，因而进行服务外包可以实现双赢。第二，学校、医院等非营利性组织的资产审计。这些非营利性组织涉及社会公众、政府等多方利益相关者，受大众关注程度较高，引入社会审计，能够进一步提高审计的公信力。第三，部分财政投资项目审计。财政投资项目经常面临着人员、时间紧张等现象，如果能够借用外部社会审计力量和专业知识，既能够弥补人手的不足，又能对提高审计质量有所助益，一举多得。 二、政府审计服务外包存在的问题分析 目前，我国政府审计服务外包业务开展顺利，也取得了一定的成果，但在实施过程中仍然存在以下主要问题。 （一）事前缺乏统一指导和规划 一是缺少相关的法律法规对核心问题进行统一指导。当前，尚未制定相关法规制度对政府审计服务外包进行具体的规范，包括对外包业务的范围、外包具体流程、外部监督和质量控制等核心问题进行明确指导和规范。同时，目前还没有建立政府审计服务外包合作机构目录库，难以对社会审计机构的资质、信誉等进行统一的监管。 二是政府审计部门尚未制定服务外包业务年度计划等，比如：对哪些业务类型进行外包？选择哪些外包合作模式？选择哪些社会审计机构？这些问题都仍待规范。 （二）事中控制和监督不力 政府审计服务外包合同执行过程中缺乏动态管理和有效的内外部监督措施。首先在签订服务外包合同时，是否明确了双方的责任和角色，包括政府部门在事中的角色问题，是否会干涉社会审计的过程，导致审计质量降低；而社会审计是否会尽到职责，对承包的审计服务项目负责。其次，合同签订之后，在执行的过程中，政府部门是否有及时的监督措施，社会审计机构是否有及时反馈的渠道，如何加强审计服务外包实施过程中的控制和监督职能成为审计质量高低的关键环节。最后是服务外包审计结束验收问题。目前，缺乏对服务外包审计结果的鉴定和验收环节，外包审计结果是否达到预期目标难以保证。 （三）事后评价与改善机制缺乏 当政府审计服务外包实施结束后，缺乏对已经实施审计项目的总结评估，既不会对社会审计中的审计底稿进行再次复查，也不会对社会审计结果好坏进行评价和建立诚信档案，以便决定是否在后期继续进行合作。目前，并没有确定可以合作的社会审计机构目录库，也没有对每家社会审计机构进行评价的档案记录，缺乏“动态进出”的监管管理，“失信名单”制度尚未健全。同时，对质量没有达到要求的社会审计机构缺乏继续追究责任的机制以督导和促进社会审计机构高效、高质量完成相关审计任务。最后，缺乏社会公众、媒体参与的评价监督机制。政府审计对象和社会公众利益密切相关，社会公众的满意度是重要的评价指标。同时，通过媒体和社会公众等参与监督，能够有效遏制利益输送、审计不公等现象，提高整体审计质量。 三、政府审计服务外包的对策建议 （一）建立事前统一指导和规划机制 通过制定《政府审计服务外包具体实施意见》等规章制度对政府审计服务外包工作进行事前的统一指导。既能够有效规范对政府审计服务外包工作流程，保证审计质量，又能够防范审计过程中的各种风险和利益输送。具体包括：第一，可以利用大数据开发建立统一的审计服务外包资质合格社会审计机构目录库。在大数据的背景下，数据量的不断扩大使得社会审计机构资质认证的方式也发生了巨大的变化，加上各个社会审计机构的能力与业务范围比较复杂，传统的资质认证审查比较困难。应用大数据后，利用数据分析的工具制定社会审计机构入库具体条件，对纳入目录库的社会审计机构资质进行严格审查，确保入库社会审计机构业务能力过硬、声誉良好、服务质量佳、价格合理合适。第二，可以利用大数据开发建立人才数据库。社会审计机构的核心是审计人员的专业能力和胜任水平，审计人员自身的技术满足审计工作的要求有助于审计成功。应用大数据对审计工作人员参与项目数量、专业胜任能力、获得荣誉、受到行政处罚等进行筛查，选择优秀的审计工作人员进入人才库。并且将信息化技术运用能力较强、其他专业知识丰富的审计人员认定为复合型人才。第三，制定《社会审计机构等级划分与评定》，对社会审计机构逐步实施分类分级管理。大数据背景下借助于信息化手段与网络方式进行分类分级的信息平台搭建，根据社会审计机构的服务质量和服务要价，综合评价各类审计服务机构，进行级别划分。
