[中图分类号]K261.5 [文献标识码]A [文章编号]1007-1873(2019)06-0150-11 1922年12月18日，第一届国会众议院通过总统黎元洪提交的“拟任张绍曾为国务总理同意案”，29日同意案在参议院也顺利过关。随后进入内阁成员的表决程序，除外交总长提名人施肇基被参议院否决外，其余均获两院过半多数通过，第一次直奉战争之后第一个由国会通过的正式内阁宣告成立。此后至1923年6月13日张绍曾被黎元洪正式免除总理职务，本届内阁历时近半年。 有关这一时期北京政治的专题研究并不多见，相关论述重点是张绍曾就任国务总理的背景分析与结局评价，缺少对内阁运作过程的史实叙述。①与以往习惯从军阀政治或派系政争角度解读北京政治不同的是，本文尤为关注彼时北京政治的政制特色，试图在军权、立法权、行政权互动格局中审视张绍曾内阁的制度困境。这一困境正如当时顾维钧所说：“以内阁为一方，以总统为另一方，以国会为第三方，再加上所谓的‘实力派’，这就再次形成了一种四角安排……互相之间的政治利害冲突一直非常激烈。”②因此，本文通过分析民初政体制度的制度缺陷及其实际影响，尝试对1923年北京政府的政治危机进行新的阐释。 一 文武关系：内阁政治与军阀威权 张绍曾(1879-1928)，字敬舆，直隶大城人。保定军官学堂肄业后留学日本，1903年毕业于日本陆军士官学校。归国后历任北洋新军标统、直隶督练公所教练处总办、陆军第20镇统制等职。1911年10月辛亥革命爆发，张绍曾领衔向清廷发动“滦州兵谏”。民国成立后出任绥远将军、陆军训练总监、陆军总长等职，被时人认为是北洋军界元老、民国缔造功臣。张绍曾派系色彩不强，在出任国务总理之前，与各派系均交好。不过由于其与曹锟同为北洋袍泽，又与吴佩孚结为儿女亲家，一般认为其政治立场倾向于直系。 张绍曾内阁从组建开始，一直到最后的倒台，在阁员人事、内政方针等方面，无不与直系发生密切关系，呈现出直系主导的政治特色。其最后的倒台，也被时人称为“(直系)阁员倒阁”。 在组阁之初，张绍曾一开始试图主导内阁人事，并初步拟定各部总长人选，“内阁先定外施(肇基)、内颜(惠庆)、财刘(恩源)、陆自兼，海李(鼎新)、农王正廷、法彭允彝、教温世霖、交吴(毓麟)”，③但是部分阁员人选与直系意见不符，“保定方面确已将名单交出，以高凌霨任内务、刘梦庚任财政、吴毓麟任交通，此外更加以温世霖之敎育、张怀芝之陆军”，除张怀芝外，其余人选皆为直系人士。④可见在关键的内务、财政、交通总长职位上，张绍曾虽然同意财政、交通总长职位属于直系，但是内务总长人选却非高凌霨，而高一直为曹锟所倚重。 虽然在形式上，国务员同意案需要提交国会批准通过，但彼时国会中亲直力量较强，占有多数优势。“国会方面党派至多，其竭力反对北京政府，或对于绍曾一意为难者，其人尚是少数。”⑤正如时论所指出：“由现时党派势力言之，则全民社之力实足以左右张阁运命。而全民社之态度，则取决于曹锟。是张阁之最后决定权，仍在保定，而不在象坊桥(国会地址)也。”⑥ 其实从一开始，张绍曾就不是直系内阁总理人选的首选，“曹使(曹锟)对张敬舆(张绍曾)组阁，不甚赞成，亦不好明白反对，一时不易解决”。⑦曹锟中意的人选是亲信高凌霨。“唯张既以发表，似亦不肯立即反对，且日来京保道上，为张疏通者大有其人。闻曹对于阁员问题，坚持非得财交内农四席不可。”⑧吴佩孚与曹锟意见相似，“且对于张之组阁，尤非其本意。特以其为儿女姻亲，且经国会通过，不便公然反对”。⑨后来张绍曾不得不派代表赴保定与曹锟商谈，“在幕后组阁磋商中，曹派一定要内务、财政和交通”。⑩ 为此，张绍曾只能屈服于曹锟意旨，同意直系在关键职位上的意见。最后确定的内阁名单为内务总长高凌霨，财政总长刘恩源，陆军总长张绍曾兼任，海军总长李鼎新，司法总长程克，教育总长彭允彝，农商总长李根源，交通总长吴毓麟，其中高凌霨、刘恩源、吴毓麟均为直系保派要人。外交总长施肇基因参议院表决未能通过，后由黄郛署理。阁员以曹锟亲信保定派为核心，控制了内务、财政、交通等实权部门。而黎元洪支持的政学系也取得农商、教育两个席位。“张之登台，实得军阀之援助，尽人知之。”对直系来说，“但使张阁能奉命惟谨，原不必拆台，况有三阁员同力合作，不患张氏之不听命”。(11) 然而，出乎直系意料的是，张绍曾在总理任命案国会通过之后，立即表示内阁成立后，首要任务是专办统一问题，其他问题均不妨从缓处理，“其言外之意、即系指最高问题应俟统一再办，讵因此大触保方之忌”。(12)张主张统一后再进行最高问题，即总统选举，立即招致曹锟不满，“其心目中之最高问题，无由进行，乃为最不快张阁之一点也”。(13)在曹锟的授意下，高凌霨、刘恩源、吴毓麟等直系三阁员拒绝立即就职。1923年1月6日到部就职者，仅有李根源、李鼎新、彭允彝三总长。“因而新阁第一次之阁议，出席者除总理外，亦只有此数人。”(14) 虽然后来直系阁员陆续就任，但是在内阁中作风亦很强势，张绍曾对此感同身受，“受保方命令式之指挥，阁议席上不能抗高(凌霨)、吴(毓麟)之强力，且处处受其责备”。(15)1923年5月初，吴毓麟、高凌霨在内阁会议时声称政府特派魏联芳为劝办实业专使的命令违法，因查此案前经阁议决定，并无特派字样，认定为总理擅改阁议。吴、高两人在5月7日正式提出抗议书，指斥政府发布的命令“查与前次阁议不符，未便开此恶例，致以后阁议决定之案，可以随时任意变更，应请查照更正，以符成例”。(16)吴毓麟更是公开声称“谓非从事局部改组，势必弄成笑柄，则余惟有单独引退”。并趁机质疑张的组阁权，强调“内阁由国会产出，则应如何改组，当然须采纳国会意见，即继任人选，余意亦以由各政团领袖协商推举为是”。(17)
