2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》），强调了党委及政府有关领导的生态责任。2017年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》（以下简称《规定》），通过对领导干部任职期间的生态环境责任进行离任审计来加强领导干部生态环境责任。《规定》强调，领导干部对任职期间所在地区或者主管业务领域的自然资源资产管理和生态环境保护情况负责，且该项责任履行状况被纳入审计范围。在审计署审计科研所2018年3月公布的关于《领导干部自然资源资产历任审计的环境公正观》的研究报告中指出，因该过程包含领导干部对环境保护的重大决策，应加强公众参与这一着力点。虽然在以公权力为主导的环境治理模式下，政府作为公权力主体的环境治理责任得到了加强，但因环境公共利益的整体性而息息相关到每个人，加之环境污染的顽固性与反复性，引入公众共同进行环境治理是法治国家的必然要求。 一、领导干部生态环境责任审计需要公众参与 根据卢梭的社会契约论，政府作为公权力主体，具有强大的执法资源。但在以公权力为主导的环境公共利益保护实践过程中，一些行政工作人员出于对政绩的追求，在疯狂追求当地GDP增长的同时忽略了对环境利益的保护。《规定》确定了领导干部的生态环境责任审计制度，有利于遏制这一现象。 （一）生态环境责任审计性质需要公众参与 领导干部生态环境责任审计，是指审计机关针对特定领导干部在任职期间所在地区或所主管业务领域的生态环境保护状况进行调查，并做出评价的制度。审计主体是国家审计机关，审计内容是指领导干部自然资源资产离任审计中的生态环境责任部分，包括生态环境相关的政策落实状况、生态环境法律法规遵守状况、生态环境保护目标完成状况、生态环境保护监管状况、用于生态环境保护的资金运行状况等。通过审计过程的开展，将领导干部在工作上的个人利益与生态环境保护状况相衔接，提高地方政府相关领导对环境的重视程度，增加地方各隅的生态意识。由此可以看出，审计主体为审计机关，其具有公权力主体性质。那么，领导干部生态环境责任审计的实质是一种公权力对另一种公权力的监督，且审计机关往往受制于当地的地方政府。在公权力运行的过程中，本身存在能力不足和权力异化的倾向。而公众参与可以增加政府环境执法压力，避免只要金山银山而放弃绿水青山的现象。 （二）公众参与领导干部生态环境责任审计符合人民主权的要求 虽然根据卢梭的社会契约论，每个人将本应属于自己的权利转让给国家，在此基础上由国家进行管理。但是公权力的行使并非永远都是公正谨慎的，在提倡民主与法治的国家中，人民有权对公权力的运行进行监督。领导干部生态环境责任审计中引入公众参与，是在一种公权力对另一种公权力监督的过程中引入民主的力量，通过公众权利的行使来对公权力进行监督。在公众环境权利意识觉醒的今天，公众已经不能仅仅满足于对政府部门发布的环境信息的被动获取，而是希望通过权利的积极行使了解环境行政执法状况，以及领导干部生态环境责任的履行，而且，环境公共利益本身具有公共性和整体性，涉及每位公众的利益，公众应当有权利参与到生态环境保护的过程中来。 （三）公众参与领导干部生态环境责任审计能够提高审计质量 环境问题发生的潜伏性较长，若污染未被及时发现，待损害后果显现再追究责任则为时已晚。为了逃避行政处罚，排污行为往往是通过隐蔽的方式进行，执法人员并不一定对行政区域内各个地方的环境变化及时掌握。而公众则不同，因周围环境与自身生活联系紧密而能够敏锐地发现自己周围的环境变化。其他区域中的公众则往往因不具有直接利害关系，提出的意见更具有中立性，从而为审计机关进行生态环境状况调查及突发应急措施统计提供更多的有效信息。公众在为审计机关提供更多有价值信息之外，还能够提高审计机关行政效率，这在自然资源资产负债表的填写过程中已经有相关制度经验。此外，引入公众参与制度，意味着公布更多的领导干部生态环境责任审计信息并接受公众监督，不仅增加了审计机关审计压力，也增加了领导干部的执政压力，从而更有利于生态环境的保护。 因此，公众参与领导干部生态环境责任审计既符合法治国家的民主要求，又能帮助提高审计机关审计能力和领导干部执政水平，从而保护环境公共利益。环境公共利益保护虽然符合公意，但因其本身作为一种不确定法律概念，若没有法律或制度将其明确下来，易导致公意被私用。 二、信息公开是公众参与领导干部生态环境责任审计的前提 对审计结果进行通报和公布是审计机关的权力之一。为了保证审计过程的公正透明，在公众参与领导干部生态环境审计的过程中，有权利了解与生态环境保护相关的审计信息并获得审计机关的及时回应。 （一）领导干部生态环境责任审计信息公开现状 在《规定》出台之后，虽然各地据其制定了实施意见或实施办法进行落实，但是实践中领导干部生态环境责任审计的结果公开情况并不理想。在大部分地方审计机关网站上并不能找到对相关领导干部生态环境责任审计的公示内容，只有鲜少地方政府或审计机关网站进行了公示。不过，虽然这些地方进行了公示，其公开的审计信息也只有寥寥数笔。笔者对检索内容进行整理，总结后如表1所示。
