我国自贸试验区建设具有多重使命，有自由开放、创新发展、经济体制转型等多项定位，是新形势下全面深化改革和扩大开放的试验田。自贸试验区为更高标准的对外开放和更深层次的改革创新进行压力测试，在营造优良投资环境、提升贸易便利化水平、推动金融创新服务实体经济、推进人力资源领域先行先试等方面进行探索和改革。 自贸试验区建设的核心议题 2016年上海自贸试验区设立以来，我国自贸试验区由沿海向内陆纵深推进，自贸试验区数量从1家到18家，覆盖了东中西各个区域，形成“1+3+7+1+6”的“雁阵”格局。自贸试验区建设以制度创新为核心，以政府职能转变为首要任务，党中央、国务院赋予各自贸试验区的战略定位及发展目标还包括深化投资领域改革、推动贸易转型升级、深化金融领域开放创新等方面。 自贸试验区从设立之日起就具有鲜明的中国特色，与国际上自由贸易园区相比，既有相同之处，也有明显的差异。相同之处在于两者都秉承自由贸易的理念，发挥自身禀赋优势参与国际分工，通过实施贸易投资促进经济增长。不同之处在于我国自贸试验区承担了制度创新和压力测试的改革任务，试点高水平开放政策，探索适合中国的国际经贸规则，创新政府监管方式，为全国推进改革提供可复制推广的试点经验。 2013年以来，我国自贸试验区建设取得多方面进展，在投资管理、贸易便利化等领域初步建立符合国际通行规则的制度安排，形成了一批改革创新成果，在改革事项试点、探索差异化制度创新、形成可复制推广经验、培育发展新模式和新产业、助推地区经济转型发展、服务国家战略等方面取得了一定成效。 对标国际高水平自由贸易园区，我国自贸试验区与设立的期望目标和自由贸易港的定位仍有一定的差距。 开放规则与国际高标准经贸规则仍有较大差距。对照高标准国际经贸规则，我国自贸试验区开放领域的范围和深度仍有差距。负面清单的形式、内容与国际尚未完全接轨，开放程度及透明度还不够高；部分已开放领域，外资准入缺乏实施细则，开放措施未能得到有效落实，尤其在金融服务业、专业服务业等领域开放程度不够，和预期效果有一定差距。国际上大多先进的自由贸易园区内海关等机构对区内企业、人员和货物实行特殊监管政策，以最大限度地降低障碍，通过便利化和自由化促进自由贸易园区国际竞争力的提高。 改革发展协同性有待提升。自贸试验区建设是一项系统工程，需要中央和地方各部门协调配合、全面推进。目前，我国自贸试验区建设存在各区之间、区内各部门之间、不同领域之间的协同发展不够、改革推进不均衡的问题，自贸试验区与国家战略的紧密联动需加强。一是制度创新领域不均衡，碎片化创新多，系统化改革少，涉及单一部门改革创新、程序优化的创新进展快，而跨部门、制度性改革推进缓慢。二是制度创新主要集中在业务操作层面，即做事方法和手段的创新，如流程的优化、时间的缩短等，但与企业实质需求的结合紧密度不够。三是自贸试验区内部门间信息交换共享渠道不畅，尚未建立起以大数据中心和信息交换枢纽为主要功能的信息共享和电子政务服务平台，影响了部门协同管理，不能为加强事中事后监管提供有力支撑。四是自贸试验区与国家、区域空间发展战略结合不够，与港口、物流的综合发展协同性不够，对周边经济发展的引领带动作用不足。 法制保障力度与配套政策改革推进不到位。自贸试验区作为深化改革和扩大开放的试验田，需通过专门立法为管理体制和监管模式创新保驾护航。我国自贸试验区在国家层面的法规政策统筹力度不够，“创新”作用发挥受国家现行法律框架和体制机制的制约。一是中央部门、自贸试验区管理委员会、自贸试验区内各部门之间对于事项的审批、规定不能有效衔接，往往出现“政出多门”的现象，相关指导性文件和政策出台不同步、不配套、难集成，关键领域进行实质性制度创新的难度加大，影响了自贸试验区制度创新的推进步伐和实际成效。二是自贸试验区的简政放权和政府职能转变与现代国家治理体系的相关标准还有较大差距。自贸试验区建设涉及的海关商检、口岸监管、外汇金融、政策准入、行政审批等若干事宜，其权限主要在中央各部委，地方很难有自行的“先行先试”空间。三是通过行政手段推动多于法律方式，大多数制度创新举措都是以部门规章的形式发布，法律层级较低，稳定性较弱，法制对自贸试验区的根本性保障作用不足。四是法规配套制度文件不完善，配套措施落实难。自贸试验区总体方案中列举了大量的改革方向和任务，如负面清单管理、金融创新等方面，需要进一步出台配套制度政策，完善自贸试验区营商环境。如《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》规定的范围比较模糊，一线工作人员难以准确把握国家安全审查的标准和要求，自贸试验区安全审查和反垄断机制还处于建章立制的阶段，尚未实质性有效开展。 国家审计推动自贸试验区实践探索路径 （一）对自贸试验区开展审计的意义 作为全面深化改革和扩大开放的试验田，自贸试验区在投资、贸易、金融领域以及政府职能转变等多方面开展创新，一方面自贸试验区制度创新不断突破现有制度框架，另一方面制度创新所伴生的风险愈发聚集。审计应在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥主要作用，在自贸试验区的建设中，应履行好监督与服务的职责，既要督促政府部门充分发挥其职能，又要防控制度创新过程中的风险，还要通过对创新制度进行评价，促进创新制度的规范和完善。 （二）自贸试验区开展审计的挑战与实现路径 首先，审计推动改革发展政策落地，倒逼自贸试验区制度创新和政府职能转变。自贸试验区转变政府职能，本质上是对政府权力的制约和规范。在负面清单管理情况下，转变政府职能，强化事中事后监管，推进简政放权、放管结合，政府本身动力不足。目前，自贸试验区综合性改革创新涉及多个部门权力重塑、部门利益重新分配，存在协调难度大、政策落实不到位等问题。
