党的十八届四中全会首次明确提出审计全覆盖，涉及公共资金、国有资产和国有资源分配、管理和使用的全部环节，是对政策落实情况以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况实行全面审计监督。审计全覆盖是动态意义上对审计监督的对象实施全面覆盖，即通过合理地选择审计方式使所有被监督对象在一定时间内都能接受审计监督，形成周期性的动态审计全覆盖。从环境责任视角看，审计监督全覆盖作为环境管理的一种重要工具，可以起到全方位、全过程、全员保护环境的作用。环境管理和保护部门是否履行受托责任且相关政策是否落实到位，环保资金有无用到实处、发挥预期效果，将直接影响生态环境。审计监督作为国家监督体系中的高层次监督，应该将环境管理和保护部门纳入审计对象。在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段时期，保护生态环境、实现绿色发展是经济发展的前提，实施环境审计监督全覆盖十分必要。但是，在现有条件下，如何逐步实现环境审计监督全覆盖，渐进发挥环境审计的作用，选择适当路径尤为重要。 一、环境责任视角下审计监督全覆盖实施现状分析 1.审计类型单一 环境管理和保护工作涉及面广，是一项系统工作，环环紧扣。如果一个环节工作不到位，生态环境就可能出现问题。环境污染严重、生态系统退化以及越来越常见的极端气候事件等问题都直接制约着我国社会经济以及生态环境质量的健康发展。环境审计全覆盖的实施对象应当是所有环境管理和保护相关单位。各地区应针对地区产业特点、地域特征等有重点、有目的、系统而持续地开展环境审计。但实际上，环境审计实施的具体情况离全覆盖的要求和目标还有较大差距。我国自2015年至2017年分阶段分步骤实施领导干部自然资源资产离任审计试点。2017年，制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定。2018年，开始建立经常性的审计制度。不少地区按要求开展的是自然资源资产离任审计，偏向事后审计、环保资金审计，对环境管理和保护的末端环节开展审计。吴勋（2017）提出，环境审计结果公告体现出以环境财务审计为主导的综合审计特点，缺乏对环境合规问题、环境绩效问题、环境责任问题的独立审计。针对环境管理和保护政策的制定、实施情况开展审计的较少，缺少事前、事中审计，无法发挥审计防患于未然的作用，未能实现对环境管理和保护系统的全过程、全方位的审计覆盖。 2.审计范围狭窄 环境审计是环境管理系统的一个重要组成部分，是对环境管理和保护工作的监督和控制，其最终目的是保护生态环境。生态环境是一个复杂系统，涉及空气、土壤、水资源等。只有实施环境审计全覆盖，才能全方位、全过程、持续监督环境管理和保护。从审计机关公布的审计结果可以发现，在已经实施的环境审计中，水环境审计数量占多数，土壤、空气等审计涉及的数量比较少。事实上，土壤、空气的污染已不容忽视，造成污染的原因很多，有主观原因、客观原因，有历史原因、现实原因，有宏观原因、微观原因。无论哪种原因，只有正视问题，让环境审计实施全覆盖，才能解决问题。只有尽早发现问题、解决问题，才能防止问题的扩大，降低环境修复的成本。 与此同时，造成环境污染的主体很多，既有从事各种生产经营的企业，也有广大的社会公众。比如，日益增加的家庭汽车造成的尾气排放污染、生活污水随意排放、外卖餐盒的白色污染等。目前，环境审计主要针对企业，而对社会公众产生的污染该不该审计、如何审计等，无论理论研究还是实际审计展开得都较少。 3.未合理运用审计结果 无论何种类型审计都需要通过收集审计证据得出审计结论。目的都是为了发现问题、解决问题，发挥审计的监督、评价和鉴证职能。目前，实施环境审计监督全覆盖的审计机关和被审计单位得出审计结论的目的主要是为了追究环境保护和管理者的责任。但在环境管理末端凸显的问题，往往并不是最后环节才造成的，从环境政策的制定、实施到监管诸多环节都可能存在问题。为发挥环境审计作用，应根据审计结论进一步分析造成问题的深层原因，是政策制定的不合理、政策实施的不到位，还是监管不得力。针对原因，分别确定相关责任部门和单位的失职之处并加以整改，对整改后的情况应及时跟进了解反馈，确保问题得到及时、有效改进，才能达到治标又治根的目的。从目前已公布的环境审计结果看，后续对发现问题的整改情况，比如，涉及哪些部门、如何整改及整改后的具体情况，大多都无从得知。 二、原因分析 1.重视程度不够 （1）政府重视程度不够 在《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》中强调，要对被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价，界定领导干部应承担的责任。但是，生态环境领域出现问题的原因比较复杂，有主观方面的原因，也有客观方面的原因；有突发性的，也有长期积累下来的原因；有些问题是明显的，有些问题是潜在的。因此，在实际工作中，对于领导干部的责任很难明确界定，这也导致对环境审计的重视不足。 （2）企业重视程度不够 企业作为社会的一个重要组成部分，在促进经济发展的同时也在影响生态环境。作为一个微观的经济主体，在追求经济效益的同时，应该承担保护环境的社会责任。但不少企业为追求利润最大化，不重视保护生态环境，偷偷排放未经处理的废气、废水，污染土壤后不能及时修复土壤，更不注重内部环境审计，人员、技术、制度都不能满足内部环境审计需要。 （3）社会公众重视程度不够 社会公众面临雾霾、被污染的土壤和河流时，已认识到保护环境的重要性和紧迫性，但对于环境审计认识不足，对自己在环境保护和环境审计中的作用也认识不足。很多社会公众认为保护环境是政府部门的事情，环境审计与己无关。实际上，广大的社会公众在日常生活中更能发现急需解决的环境问题，为环境保护和环境审计提供线索。这样，政府和相关单位才能及时发现问题、解决问题。郑思齐等（2013）通过实证检验发现，在公众环境关注度较高的城市，空气污染的环境库兹涅茨曲线会更早地跨越拐点，进入增长与环境改善双赢的发展阶段。
