一、北极航道的法律地位争锋与定性 北极航道分为中央航道、东北航道和西北航道。中央航道也被称为北冰洋中心区航道、极点航道，从加拿大丘吉尔港出发，横跨北冰洋高纬度水域，抵达俄罗斯摩尔曼斯克港。东北航道紧邻俄罗斯，亦被其称为北方海航道，起点为东北亚各港口，经白令海峡，依次穿越俄罗斯和挪威的北部海域，最终抵达欧洲各港口。西北航道贯穿加拿大北部群岛水域，将太平洋与大西洋相连，起于北美东海岸各港口，途经戴维斯海峡、加拿大北极群岛、美国阿拉斯加北部波弗特海，终于东北亚各港口。[1]中央航道地处北冰洋高纬度地区，属于公海范畴，且通航条件尚未成熟，各国并无太多异议，故本文不予探讨。对于东北航道和西北航道，环北极八国①和相关北极域外国均有不同的利益诉求，立场迥异，时至今日仍未对东北航道和西北航道的法律地位达成共识。1982年10月签署的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中的相关制度，基于自身缺陷亦难以从根源上化解北极航道的法律地位之争。近年来，北极航道海冰加速消融，通航条件日渐成熟，北极航道的法律地位和管辖权争端纷至沓来。作为北极沿岸国，俄罗斯、加拿大凭借地理优势，分别对东北航道和西北航道提出“内水化”主张，宣示主权。未经同意，其他国家船只不能穿越北极航道，航行自由受到俄加两国管辖措施的钳制。以美国为代表的其他国家则主张北极航道的法律地位为用于国际航行的海峡，海峡沿岸国不应妨碍其他国家船只享有的过境通行权和无害通过权。 (一)“内水化”主张与驳斥 俄罗斯对东北航道进行“内水化”管理，积极主张东北航道相关水域为内水，其拥有主权，法理依据主要为“扇形理论”“直线基线法”和“历史性权利”等。“扇形理论”是指以北极点为圆心，以东西两条国界线为腰，以某条纬线为底而构成的扇形区域应归属于邻接极点的国家。1926年4月15日，苏联中央执行委员会通过法案单方面宣布，凡位于苏联北部海岸，北极和东经32°4 ' 35"至西经168°49 ' 30"之间的所有陆地和岛屿，无论其已被发现或将来可能被发现，均属于苏联领土。[2]为宣誓对东北航道相关水域的主权，俄罗斯进一步完善了该法案。有学者进行扩大解释，坚称法案中的“陆地和岛屿”应当包括冰块和附近海域。[3]由于“扇形理论”缺乏国际法基础，在国际社会饱受质疑，美国、挪威、丹麦等国表示反对，故俄罗斯此后在公开场合避而不谈“扇形理论”。为弥补“扇形理论”的缺陷，俄罗斯采用“直线基线法”支撑其对东北航道的主权主张。从1984年至1985年，苏联先后颁布法令，对北冰洋地区海岸和岛屿采用“直线基线法”进行划界，在太平洋、北冰洋、日本海、鄂霍次克海、白令海、波罗的海和黑海范围内采用“直线基线法”，仅在北冰洋沿岸就确定了391个坐标点，建立起庞大的直线基线体系，“直线基线法”被滥用。[4]P64苏联解体后，俄罗斯仍继受其主张，招致其他国家的强烈反对。譬如，俄罗斯在划分海湾时采用了28条直线基线，仅有5条基线满足不超过24海里标准。对于剩下23条直线基线所涵盖的水域，僭越了《公约》第10条和《领海及毗连区公约》第7条的规定，应认定为无效。[5]此外，新地岛和瓦伊加奇岛间的直线基线过长，东西两侧基线均超过24海里，将两岛间的喀拉门海峡划定为内水，阻断了东北航道的必经之路。另外，俄罗斯借助“历史性权利”来证成“内水化”主张。1964年7月21日，苏联依据“历史性权利”，第一次公开宣称拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡是苏联的“历史性水域”，故而享有主权。1983年《苏联国家边疆法》规定，历史上属于苏联的海湾、水湾、海和海峡等均是苏联的“历史性水域”，构成内水。[6]1998年，《俄罗斯联邦内水、领海和毗连区法》第14条规定，北方海航道是俄罗斯在北极地区历史上形成的国家统一运输线。[7]此外，俄罗斯先后颁布一系列法令，实行航行许可制度，要求外国船舶在通过东北航道相关海峡时接受强制性引航、破冰等付费服务。可是，俄罗斯仅对拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡提出正式主张，不能就此认定东北航道的其他海峡亦为“历史性水域”。对于拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡，俄罗斯虽采取持续有效的管辖措施，但美国等北极沿岸国明确表示反对，国际社会默认要素缺位，“历史性水域”主张亦难成立。据此，俄罗斯对东北航道的“内水化”主张疑点重重，值得推敲。 与俄罗斯相似，加拿大对西北航道的“内水化”主张同样建立在“扇形理论”“直线基线法”和“历史性权利”的基础之上。加拿大的“扇形理论”主张可追溯至20世纪初。加拿大内政部于1904年和1906年出版的两幅地图，均将北极点和西经60°至140°间的土地和岛屿划为本国领土。1907年，加拿大参议员普瓦里耶指出，“从一国的东西两端国界线延伸至北极点之间所发现的所有土地，该国均享有或应当享有主权，其领土范围也扩展至北极地区”。[8]基于当时西北航道环境条件恶劣，加拿大并未对西北航道周围水域宣誓主权。但在1946年，加拿大驻美国大使皮尔逊提出，依据“扇形理论”，加拿大的主权不仅及于扇形区域内陆地，更涵盖冰封的海洋。[9]此后，加拿大虽不再提及，但从未放弃“扇形理论”。时至今日，加拿大的官方地图仍囊括上述扇形区域。[10]“扇形理论”的天然缺陷使得加拿大转而诉诸“直线基线法”，力争将其作为主权权利主张的法理基础。1985年9月10日，加拿大在北极群岛间划定直线基线，主张群岛内所有水域均为其内水。[9]美国、挪威、丹麦等国提出抗议，质疑加拿大直线基线的合法性，认为其明显偏离海岸的一般方向，与《公约》第7条第3款相悖，并非所有基线内水域均属于加拿大内水。同时，加拿大坚称，因“历史性权利”的存在，西北航道构成“历史性水域”。加拿大第一次针对西北航道正式提出“历史性水域”主张源于1973年该国法律事务局的一封函件。该函宣称，“尽管加拿大未在条约或法律中宣誓主权，但基于历史，加拿大北极群岛内水域为其内水。”[11]P76此后，加拿大在各种场合，颁布多部法规、签发相关文件，证明北极航道是其“历史性内水”，1985年划定的直线基线更是强化了这一法律地位，排除了无害通过制度和过境通行制度在西北航道的适用。可“历史性权利”的构成要求该国持续有效地行使管辖权，包括立法行为、行政行为和司法行为。[12]若无实际管辖行为，“历史性权利”主张恐难成立。在历史上，美国船只舰艇未经加拿大同意，数次穿越西北航道。加拿大未公开反对，亦未采取实际有效的管辖行为。同时，美国、挪威、丹麦等国均对加拿大的“历史性水域”主张表示反对。综上，加拿大主张西北航道为其“历史性水域”的说法缺乏国际法依据，恐难自圆其说。 (二)用于国际航行的海峡主张与证成 俄加两国立场固然有利于维护其海洋权益，却为其他国家航行自由设置障碍，国际社会的反对声浪此起彼伏。美国、挪威、丹麦等国为保障其在北极航道的航行自由权，冲破俄加两国的管制，宣称北极航道属于用于国际航行的海峡(以下简称国际海峡)，其他国家船只享有过境通行权或无害通过权。国际海峡制度起源于1949年的“科孚海峡案”②，国际法院在判决书中首次提出国际海峡概念，并给出此类海峡的判断标准。1982年《公约》吸纳这一提法和标准，第37条规定，在公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的用于国际航行的海峡适用过境通行。基于此，国际海峡的构成标准有二：一是地理标准。海峡两端分别连接公海和专属经济区，或公海和公海，或专属经济区和专属经济区，此为形式要件。二是功能标准。海峡需用于国际航行，此为实质要件。东北航道东西两端连接太平洋与大西洋，沿线海峡共计58个，其中喀拉海峡、白令海峡、德朗海峡、拉普捷夫海峡、维利基茨基海峡等对该航道起关键性作用，其间均存在公海水域。[13]西北航道亦由诸多海峡相连形成，东部连接巴芬湾、戴维斯海峡、拉布拉多海和大西洋，西部连接波弗特海、楚科奇海、白令海峡和太平洋，航道两端均有公海和专属经济区。[14]可见，东北航道和西北航道均符合国际海峡的地理标准，国际社会对此表示认可，并无太多异议。我国应当在公开场合不断发声，对东北航道和西北航道符合国际海峡的地理标准做出正面回应，为北极航道作为国际海峡的法律属性定位奠定理论基础。东北航道和西北航道是否符合国际海峡的功能标准尚存争议。俄加两国学者认为，国际法院在“科孚海峡案”中创设了通航量要求。[15]而东北航道和西北航道的通航规模显然小于北科孚海峡，故北极航道难以满足功能标准，非国际海峡。这一说法并未得到国际社会的广泛认同。第三次联合国海洋法会议主席Tommy Koh教授认为，“实际使用虽是证明国际海峡的必要条件，但使用量和用于国际航行并无干系。”[16]审视上述纷争，不难发现当前争议的焦点是北极航道是否满足功能标准。逡巡国际社会，对《公约》第37条“用于国际航行”的理解存在分歧，原因在于《公约》第三部分用于国际航行的海峡制度并未对国际海峡作出全面、细致的规定，国际海峡功能标准的具体界定是未知的。[17]P51国际法院在“科孚海峡案”中提及通航量，旨在证明北科孚海峡曾用于国际航行，即存在通航的客观事实，并未创设所谓的通航量门槛，俄加两国把通航量作为衡量一个海峡是否为国际海峡的功能标准，是对国际法院判决的曲解，缺乏依据。实际上，与相对稳定的地理标准不同，功能标准处于不断的发展变化之中，贸易需求和通航条件直接影响一个海峡的通航量大小及国际航行功能的施展程度，故功能标准具有动态性。[18]此外，当前相对较小的通航量并不能否认已有外国船舶在北极航道航行的既定事实，且在不久的将来，可以预见东北航道和西北航道的大规模开发和商业航行即将成为现实，必将进一步满足功能标准，强化北极航道的国际海峡地位。根据《公约》第38条第1款的规定，所有船舶和飞机在东北航道和西北航道均享有过境通行权，海峡沿岸国不应妨碍其他国家船舶的过境通行。
