个体的绩效不可辨认或被评价的可能性较低时，责任分散，动机性丧失，“社会惰性”行为形成。群体凝聚力和工作效率下降，目标的实现受阻。审计的重点是对公共管理绩效的外部再评价，以促进公众对公共管理者的“监督”威慑和“评价”公平的效果。不过，公共部门的“多头管理”和“职责不清”同样产生了审计监督问责与执法的不作为或惰性，即懈怠现象。以审计“倒逼”制度建设的前提与基础是审计能够超然独立并能够抵制内外部的干扰因素。当审计与来自公共管理部门的惰性因素交织在一起，审计效果已严重偏离了国家治理目标的要求。本文基于公共部门绩效提升的角度，探索如何克服审计惰性和增强审计推动制度的可持续性。 二、中外研究文献评述 （一）国外研究 1.社会惰性是一种跨文化心理现象。威尔士地方公共管理部门不愿意接受审计委员会的优点，影响了对一个有效的审计委员会的能力与内部审计协调促进公司治理的认识（Marlene Davies，2009）。Rainer Bartel（2010）认为，如果要实现“绩效管理”的监督与评价，现行的绩效目标应向兼顾政策有效性转变，包括节俭、便利和效率，权宜之计是标准的有效性。而标准选择的最佳发展模式应当权衡政府、顾客和客观事实。但Leibenstein（1966，1978）认为政府管理者并不努力去改变自己行为的边际效应和未来效应。在不完整契约下，单纯利用惩罚并不能够涵盖所有责任，更主要的是信任激励。 2.审计与公共管理部门对绩效的协同激励。技术性团队中存在惰性，只有参与者自身有机会提供反馈时，惰性才可衡量，而其他形式的反馈会促进效率却无法减少惰性。Rainer Bartel主张采取扩大审计权限和增强预算管理，治理奥地利公共管理部门效率低下问题。不过，策略可能会受限于有限的信息生产，如果想在惰性边界之外提高效率就会失败。公共部门通过激励机制来实现对收入或威望的透明以及体现运行或生产过程中个人任务的重要性，却很有效。首先，它提供了一个明确的激励基础；其次，社会心理学家使用不同的操作去执行类似的功能；最后，用动态而非静态行为表示人们在社会行为中的行为战略。Roland E.Kidwe11（2003）认为，激励员工的重点是如何处理员工不努力的行为，即搭便车、不作为、逃避责任和工作疏忽，但需要考虑个体特征和实地调查的针对性。Mandy M.Cheng，et al.（2012）通过实验提出，分类“性能措施计分卡”能够提高经理人对策略的恰当判断，然而没有具体战略图构时效果不佳。 国外研究表明：（1）公共部门的绩效监督与评价具有心理文化差异特点和协同特征，但其激励因素与体系尚不清楚；（2）绩效审计惰性需要完备不完整契约下的“顾客合理需求”，以及审计组织、制度间的协同；（3）制度激励以个体行为为基础，但应具有系统性和认同感。 （二）国内研究 中国公共部门中存在着社会性懈怠。众多研究中，针对社会惰性的内在动力机制研究、跨文化研究以及方法创新较少。 1.审计与公共管理部门绩效的协调。一是“认知偏差”协调。传统研究认为，维护监督的权威是首要的，很少强化合理性。Tat认为SOX可能调整和改善公司治理和打击商业欺诈的控制压力，特别是对审计师的独立性和责任的约束。但此举却忽略了审计人员的负担相比管理者重，尤其是新法案对后者的个人责任的影响。“管理问题”造成了审计人员的不良动机和“不太勤奋”。二是考核与激励体系。国家审计应促进社会公正与公平，而传统上，绩效考核更多是单边的形式或者缺少“顾客维度”的评价，国家审计署对绩效考核体系建设也是如此。 2.效果控制的探索。Wang et al.针对209名中国公务员“互联网用于非工作期间”现象，研究了两种控制方法：互联网使用政策和电子监控。其中，互联网使用政策对高水平自尊的员工更有效，而电子监控对工作满意度高的员工更有效。自尊和工作满意度绝不是唯一的决定因素。Du Fei et al.利用问卷与档案调查，提出“双向过程”的下级维护（自下而上）和偏袒（自上而下）绩效评估。 国内研究表明：（1）个体对不同的政策行为具有选择性，审计制度维护应以促进公共绩效认知为基础。（2）审计惰性会减少“合理”建议动机，政府审计可持续性动力不足，阻碍组织目标完成。（3）审计效果需要以理顺制度保障关系和激励关系为前提。（4）政府审计缺乏驱力系统，少有深层组织、制度协同，层次不高。 总之，政府审计强调制度“倒逼”的“刚性”监督，必须促进对制度的合理化建议水平。国家治理需要审计公共利益保护的“到位”和超然独立状态，反腐问责的层次、驱力是未来公共认可审计效果的关键，审计应当有所作为。 三、公共部门绩效管理审计效果中的制度惰性 （一）公共部门绩效管理审计效果“惰性”的表现 1.审计目标与责任间的非一致性 公共部门以公权力为基础，具有非营利性、社会性和市场资源配置的外部性特点。墨菲（1990）认为绩效是“一个人在其中工作的组织或组织单元的目标有关的一组行为”。伯纳丁认为“绩效应该定义为工作的结果”。有研究认为应将目标和结果区分开，绩效包括行为、方式、结果等丰富的内涵。因此，目标与结果间的行为评价是否客观、规范变得更为重要。基于委托关系，审计需要评价被审计单位或个人的“真实性、合法性、效益性”情况，促进公共部门管理的规范化、程序化和制度化。由于审计管理体制和公共部门管理体制等多种原因，多元化主体参与国家治理和实施有效监督的机制尚不健全，审计存在因“条块化”“交叉式”的公共管理带来的目标与责任间的多重性，导致审计“倒逼”制度建设的环境、保障、激励机制难以发挥作用，影响目标的实现过程。同时，因为技术手段的限制，审计机关难以突破公共部门管理中形成的信息障碍，也形成了审计师侥幸心理和责任履行的偏差。逻辑上，统一公共部门目标与责任关系的同时，充分完善审计目标与责任体系建设，才会推进国家治理现代化体系的完善。
